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Democracia
y formas de participación local en Alemania Hans
Herbert Von Arnim Catedrático
de Ciencia Política. Universidad
Alemana de Ciencia de la Administración. Espira. Traducción
de Ángel Iglesias, Universidad Rey Juan Carlos. La
estructura del gobierno local en Alemania. Marco general. La
Republica Federal de Alemania (RFA) es un estado federal que dota de un
elevado grado de autonomía a sus gobiernos locales, cuyos ciudadanos
interactúan con cinco, y en algunos casos, incluso más niveles de
gobierno y administración::la Union Europea, la Federacion (Bund),
los Estados (Länder), en
algunos casos determinadas confederaciones regionales o circunscripciones
territoriales, las comarcas (Landkreis),
en ocasiones agrupaciones de municipios, las entidades locales y las
ciudades, en cuyo seno y en algunas de ellas existen distritos con
diversos grados de autonomía política y administrativa. Los
16 Estados o Länder ostentan,
según la Constitución federal (Grundgesetz),
el rango jurídico de estados, con sus correspondientes órganos
legislativos, ejecutivos y judiciales. Por lo que hace a los gobiernos y a
la administración municipal hay que señalar que constitucionalmente
estos gozan de una cláusula de garantía que preserva su autonomía, aun
cuando la normativa reguladora de los entes locales es competencia de los
Estados. Ello trae como consecuencia que el estatuto de los municipios y
de las comarcas esté regulado,
por lo general,
por los parlamentos estatales. Esto expresa que son parte de los
La Ley Fundamental y las constituciones de los Länder
garantizan tanto la autonomía de los entes locales en aquellos asuntos
que les son propios como de las comarcas (Art. 28, 2 de la Grundgesetz). Por lo demás, el legislador de los Estados ha de
respetar estas garantías. En caso de conflictos los municipios pueden
apelar a los tribunales constitucionales por medio de la institución del
recurso de amparo constitucional (Art. 93, 4b de la
Grundgesetz). Al mismo
tiempo la Ley Fundamental garantiza el sufragio libre, igualitario y
directo a las representes en los municipios y en las comarcas. Sin embargo,
como veremos, dentro de este marco constitucional común las
configuraciones en cada caso pueden ser distintas. Estados-ciudad,
y ciudades libres de demarcación En
los estados-ciudad Berlín, Hamburgo y Bremen los niveles de Land
(estado federado), Landkreis (comarca)
y de municipio coinciden, aunque el estado de Bremen cuenta con otra
ciudad independiente ( Bremerhaven). En los tres estados-ciudad los
organismos del Land a su vez
cumplen las funciones de las comarcas y municipales. En los trece estados
restantes y en Bremerhaven (cuadro,
columna 1) existen un conjunto de leyes para la ordenación local, a
saber, 14 normas reguladoras de sus respectivos gobiernos locales, otras
catorce reguladoras del gobierno comarcal, además de las diferentes
normas reguladoras del régimen electoral local, una para cada una de los
catorce Estados. Este haz de normas conforman, en su conjunto, un régimen
propio de gobierno y administración local para cada uno de los Länder.
En este aspecto, es necesario tener en cuenta que en el derecho local alemán
rige el principio de unidad del régimen local (Prinzip
der „Einheitsgemeinde"), lo que viene a significar que el
derecho municipal se extiende a todos los municipios de ese Land y es aplicado de la misma forma, independientemente de si se
trata de un municipio pequeño o de una ciudad. Sin embargo las ciudades
muy grandes suelen contar con un régimen especial ya que en ellas se
concentran los dos niveles, municipio y comarca.
Por lo demás, las grandes ciudades como Munich o Colonia, así
como los estados-ciudad, están a su vez subdivididas en varios distritos
administrativos con organismos propios que administran los asuntos de su
ámbito administrativo de manera autónoma. La
reforma de las demarcaciones territoriales Hace
aproximadamente 35 años se llevo a cabo una reforma de las demarcaciones
territoriales en todos los estados de la entonces Alemania occidental. En
su curso se unificaron muchas demarcaciones municipales pequeñas y muchos
municipios periféricos de ciudades grandes fueron incorporados a estas.
De esta manera se redujo la cantidad de aproximadamente 24.000 municipios
en total a 8500, 425 comarcas se convirtieron en 235 y el numero de
ciudades con régimen especial disminuyó de 139 a 92. Con posterioridad a
la reunificación alemana en 1990, tuvo lugar una segunda reforma
territorial de similares características a la descrita, aunque sólo
afectó a cuatro de los cinco nuevos Länder.
Con todo, actualmente existen hoy unos 15.000 municipios, 323 comarcas y
117 ciudades de régimen especial. La
reforma de las demarcaciones territoriales en la zona occidental del país
se materializó con distinta intensidad. En los Länder gobernados por el partido socialdemócrata (SPD), como son
los casos de
Renania del Norte-Westfalia y el Sarre, dicha reforma se implantó
de un modo riguroso, de tal forma que sólo quedaron entidades locales
relativamente grandes y ciudades. En los territorios gobernados por los
cristianodemócratas, CDU o CSU, como Baden-Württemberg, Baviera y
Renania-Palatinado (y posteriormente también en los nuevos Länder
del este) se conservaron, por el contrario,
muchos municipios pequeños. Esto motivó la necesidad de crear
adicionalmente organismos confederales supramunicipales (agrupaciones y
federaciones de municipios, administraciones municipales conjuntas, entre
otras) con organismos electos propios, que se ocupan de las competencias
locales más importantes para los municipio de pequeño tamaño. A esto
hay que añadir que por encima de algunas grandes ciudades, como Hannover,
Saarbrücken o Stuttgart existen además las Federaciones Regionales (Regionalverbände)
con sus propios órganos de gobierno, que se ocupan de las tareas
concernientes a toda una región metropolitana, como por ejemplo el
transporte publico.En Baviera, incluso, se pude hablar de la existrencia,
por encima de las comarcas, de un tercer nivel de administración local
constituida por sus siete distritos (Bezirke).
Gobierno
local y Participación ciudadana Los
diversos regimenes de gobierno y administración local en Alemania otorgan
a los ciudadanos una amplia gama de posibilidades de participación en los
asuntos públicos, más allá de lo estrictamente contemplado en los
estatutos de los Länder o en la
Ley Fundamental del estado federal, o de lo contemplado en las normas
provenientes de la Unión Europea. Con respecto al tema de la participación
ciudadana, resulta pertinente, realizar las siguientes consideraciones: 1.
En cada uno de los 13 estados
los alcaldes, Bürgermeister,
quienes en las ciudades reciben la denominación de Oberbürgermeister,
o Alcalde Mayor, son elegidos directamente por los electores del censo
local y no como en el estado federal o en los Länder
por elección indirecta (Cuadro,
columna 6). En once de estos Länder
los ciudadanos también eligen a los dirigentes de las comarcas, los Landräte
o gobernadores de un distrito administrativo, para cuya elección se
requiere la mayoría absoluta de los votos y en caso de que ésta no fuese
alcanzada por ninguno de los candidatos se realiza una segunda vuelta,
produciéndose la elección esta vez por mayoría simple. 2.
En la mayoría de los Länder
las elecciones al consejo municipal, comarcal o a otras representaciones
de carácter local, se encuentran están diseñadas de manera que se
potencie la capacidad de decisión del ciudadano, es decir, que los
electores no están obligados a escoger sus opciones entre listas cerradas
(como en las elecciones al Parlamento Europeo, al Bundestag o a los
parlamentos de los Länder), sino que puede acumular sus votos en un
candidato determinado (Kummulieren)
y también puede votar a candidatos de listas distintas (Panaschieren). Todo ello se refleja en el Cuadro, columna 3. 3.
Existen cláusulas limitativas que excluyen a partidos que no
alcanzen al menos el cinco por ciento de los votos en los comicios locales,
pero ya sólo existen en Bremerhaven, Schleswig Holstein, Sarre, Turinigia
y Renania-Palatinado (en este ultimo de 3,03%), tal y como se muestra en
el Cuadro, columna 4. En
Mecklemburgo-Pomerania Occidental y Renania del Norte-Westfalia la cláusula
limitativa del cinco por ciento fue suprimida por los tribunales
constitucionales de estos Länder,
quienes la consideraron incompatible con la elección directa del alcalde. 4.
Los ciudadanos de las comarcas y municipios tienen la opción de
decidir por si mismos: pueden acaparar el poder de decisión en
determinados asuntos comunales mediante iniciativas populares (Bürgerbegehren)
y posteriormente decidir sobre estos asuntos de manera definitiva y
vinculante en consultas populares (Bürgerentscheid)
(Cuadro, columna 18). Una vez
que se ha realizado con éxito una iniciativa popular en varios Länder existe la posibilidad de que el consejo local solucione el
asunto directamente decidiendo según la voluntad popular, no siendo
necesario realizar una ulterior consulta popular. Además la mayoría de
los Länder tienen prevista la
celebración de consultas populares inducidas por los propios Consejos de
Gobierno de los
municipios así como peticiones ciudadanas (Bürgeranträge).
Estas últimas sin embargo no son sino una especie de petición colectiva
dirigida al consejo local (Cuadro,
columna 18). Las materias susceptibles de decisiones ciudadanas varían
según el Land de que se trate, así como los porcentajes de ciudadanos por
los que deben ser suscritas, que incluso pueden variar dentro de cada Land,
dependiendo del tamaño de la población. Por ejemplo, en el Estado de
Baviera los porcentajes son especialmente bajos (Cuadro,
columna 18) y la gama de materias abiertas a las iniciativas
ciudadanas especialmente amplia, abarcando incluso materias que afectan a
la hacienda local. Esto es debido a que la normativa reguladora de tanto
las iniciativas populares como de las consultas populares tuvo su origen
en, precisamente,
una iniciativa popular, obviamente, muy favorable a los ciudadanos.
Es preciso añadir que las 16 constituciones de los Länder
otorgan a sus ciudadanos algunos derechos que refuerzan los
mecanismos de democracia directa, algo que no hace la Ley Fundamental (Grundgesetz)
en el nivel de la Federación, ni tampoco la Constitución Europea en el
ámbito de la Unión. 5.
Los miembros de los consejos locales son honoríficos, es decir que,
a diferencia de los parlamentarios en la Union Europea, en el Bund
o en los Länder, no reciben
remuneración por sus actividades, sino sólo dietas en concepto de gastos.
Debido además a que, generalmente, ejercen su mandato compatibilizándolo
con su profesión habitual. Esta situación da lugar a situaciones
complicadas, pues, particularmente en las grandes ciudades, el volumen de
asuntos es
parecido al de los parlamentos de los Länder.
Sin embargo el que estos cargos sean honorificos (caracteristica tambien
confirmada por el Tribunal Constitucional) contraviene a la
profesionalizacion de las representaciones populares locales y ayuda a que
los representantes no se alejen de los ciudadanos. Capacidad
de actuación política La
elección directa tanto de los alcaldes como de los gobernadores de
distrito, el derecho electoral y la posibilidad de los ciudadanos de
intervenir en determinadas decisiones políticas, son una realidad en los
Estados de Baden-Württemberg y de Baviera desde hace largo tiempo, si
bien es cierto que la elección directa de los gobernadores de distrito en
Baden-Württemberg y las peticiones y resoluciones ciudadanas en Baviera
fueron introducidas posteriormente. El, así denominado, "Régimen
Local del Sur de Alemania (Süddeutsche
Ratsverfassung) es concebido en Alemania como una experiencia exitosa,
ya que reúne la ya citada proximidad ciudadana y la capacidad de actuación
política del municipio y de la comarca: el alcalde es elegido
directamente y no solo es el jefe de la administración local sino también
el presidente de la asamblea local y de sus comisiones, así como el
representante político de su municipio. Los ediles, elegidos por el
consejo, que presiden los distintas ámbitos de competencia de la
administración local, están sujetos a las instrucciones que reciban del
alcalde, tal y como ocurre en el Estado de Baden-Württemberg. En
cualquier caso, es el alcalde quien representa jurídicamente al municipio
(Cuadro, columna 12), y tiene la potestad de impugnar las decisiones
del consejo local (Cuadro,
columna 13) y, al menos en el citado Estado de Baden-Württemberg, la
obligación de impugnar las decisiones contrarias al interés general (Cuadro,
columna 14). De la misma manera puede tomar decisiones por la vía de
urgencia (Cuadro, columna 15).
Finalmente, tiene un poder decisivo para el reclutamiento de funcionarios
y empleados públicos de su municipio (Cuadro,
columna 16). A todo esto se ha de sumar el largo periodo del mandato
de los alcaldes en Baden-Württemberg, de ocho años, que fortalece su
posición, mientras que el consejo solo es elegido por cinco años. Por
todo ello, es posible concluir que
el alcalde tiene una posición fuerte, tanto por su legitimación
democrática directa, como por su estatuto legal. Por
otra parte, se hace preciso señalar que, aunque el alcalde depende del
apoyo del consejo local en las cuestiones importantes, existe el riesgo de
ser bloqueado por la mayoría del consejo por motivos de estrategia
partidista, que se acentúa en los casos de coaliciones de gobierno cuando
no ostenta la mayoría suficiente, aunque este riesgo es mucho menor que
en el sistema parlamentario. En cualquier caso y a este respecto el
derecho contempla una serie de cautelas cuyo objetivo es minimizar esta
posibilidad con objeto de
facilitar gobiernos de mayoría, por lo que se podría calificar al
"Regimen Local del Sur de Alemania" como una especie de sistema
presidencial a nivel local. Finalmente,
el régimen local de Baden-Württemberg, en palabras de Lehmann-Grube,
ex-alcalde de Hannover, pone a disposición del alcalde "un grado de
solemnidad, poder y compromiso singular en el sistema democrático de la
Republica Federal de Alemania". Tanto mas importantes son los
controles democráticos que han de impedir su abuso poder, desde la
elección directa a las iniciativas ciudadanas y referenda, hasta
el control ejercido por el consejo local. Además,
toda la actividad comunal esta sometida a la supervisión jurídica
estatal así como a instancias de control financiero y presupuestario a
nivel municipal
y supramunicipal. Con
todo ello, en lo fundamental los temores y preocupaciones que fueron
formulados a la hora de introducir el régimen local en Baden-Württemberg
y en Baviera han dejado de cumplirse, en tanto en cuanto que el sufragio
directo no ha llevado a la elección de alcaldes populistas, sino que
generalmente y salvo contadas excepciones, ha favorecido a personajes con
perfiles en los que se une la competencia material con el carisma político.
Esto es al menos lo que poned e manifiesto un trabajo de investigación
realizado por Wehling y Siewert (Der
baden-württembergische Bürgermeister, 1984), de modo que un número
importante de
alcaldes del sur de Alemania han conseguido obtener un elevado
prestigio, no sólo dentro de su municipio, sino incluso a nivel nacional.
Baste a estos efectos mencionar al antiguo alcalde de Stuttgart, Manfred
Rommel, o el de Munich, Christian Ude. Tampoco los ediles acostumbran a
utilizar discursos populistas, sino que al contrario suelen ser
personalidades con trayectorias consolidadas en la acción política y a
los que los ciudadanos otorgan grados elevados de confianza. Limitaciones
al monopolio de poder ejercido por los partidos políticos. Una
queja bastante habitual en Alemania es la concerniente al poder de hecho
que ejercen los partidos políticos que, según la Ley Fundamental sólo
tienen la función de contribuir
en la formación de la voluntad política de los ciudadanos. En este marco
cabe señalar que el Régimen Local del Sur de Alemania (RLSA) reduce de
manera significativa la situación de poder de los partidos políticos en,
al menos, cinco ámbitos: 1.
Los partidos políticos, que acostumbran a extraer de sus a todos
los cargos políticos una vez obtenido el poder institucional y a menudo
también los no políticos) no tienen el monopolio en el nombramiento de
los alcaldes. En la mitad de los pequeños municipios de Baden-Württemberg
el alcalde no está afiliado a ningún partido, mientras que la otra mitad
de alcaldes se esfuerza generalmente en mantener cierta distancia con su
partido, para mantener su credibilidad de representar a todo su municipio.
Esta situación es apreciada por los ciudadanos. 2.
El sufragio personal de los miembros del consejo local pone la
eleccion de los candidatos practicamente en manos de los ciudadanos. Por
eso pesa mas el respeto general del que goze un candidato que los meritos
que podria haber adquirido en su partido. Los miembros del consejo
asimismo han de mantenerse proximos a los ciudadanos, si quieren ser
reelegidos. Es decir, el hecho de tener buenas relaciones en el partido no
es suficiente para garantizar su reeleccion. Comunidades o asociaciones de
votantes (independientes de partidos) tambien tienen buenas oportunidades.
En Baden-Württemberg y Baviera llegan a ocupar una buena parte de los
mandatos comunales (entre el 15 y el 35 por ciento). 3.
La practica de cubrir la plantilla de funcionarios comunales con
miembros del propio partido ("enchufismo") esta prohibido por la
Ley Fundamental y el estatuto funcionarial. Pero aun asi practicado
frecuentemente, sin que tenga consecuencias. La ley de regimen local de
Baden-Württemberg logra prevenir estas practicas, segun coinciden muchos
redactores de comentarios: Mientras el alcalde es elegido por el consejo,
este arriesga su reeleccion caso que se opusiera a los deseos de promocion
de las fracciones. Esto no ocurre cuando el alcalde es elegido por el
pueblo: ya que este tipo de favoritismos suelen acabar haciendose publicos
de alguna manera, esto dañaria su reputacion entre los electores. 4.
La proximidad y conexion de los organos comunales con los
ciudadanos propiciada por el Regimen Local Sureño de Alemania (RLSA)
logra interrumpir la tendencia de centralizacion, que a menudo se
encuentra en los partidos politicos (mayoritariamente organizados de
manera centralista). Este tipo de centralizacion es contrario a la idea de
la autoadministracion local. 5.
Los funcionarios y los empleados publicos comunales no pueden ser
miembros del consejo local a la misma vez, por motivos de la separacion de
poderes (incompatibilidad de funcion y mandato). Sin embargo si es posible
para funcionarios y empleados en otras entidades publicas. Incluso se dan
normas de excedencia remunerada para que puedan cumplir con el mandato.
Esto ha contribuido a un notable aumento de funcionarios en las
representaciones populares locales. La
especificidad del Régimen Local del Sur de Alemania (RLSA) y su
implantación en otros Länder En
su conjunto este Régimen Local pretende otorgar un alto grado de gobierno
del pueblo y para
el pueblo, aplicando la terminología de Abraham Lincoln. Ya en en
diversos de mis escritos del año 1990 sostuve la conveniencia de que se
introdujera el RLSA en todos los Länder septentrionales y occidentales
del país, sustituyendo sus regimenes locales, entonces bien distintos del
RLSA (sin sufragio directo, sin reglas de acumulación, sin la posibilidad
de votar a candidatos de varias listas en el sistema proporcional,
("Panaschieren"), sin peticiones ni resoluciones ciudadanas,
donde era frecuente la separación personal del jefe de la administracion
y el presidente del consejo) (véase, por ejemplo, von Arnim, Elemente
direkter Demokratie auf Gemeindeebene, DÖV 1990, Pags. 85-97).
Ciertamente esta recomendación ha sido progresivamente llevada a la práctica.
A lo largo de la decada de los noventa el RLSA ha sido implantado en una
mayoría de los Länder, aunque en algunos casos con algunas reducciones.
Sin duda podría afirmarse que esta ha sido la única gran reforma
institucional que Alemania logro llevar a cabo durante la última década,
lo que no significa que aún hagan falta reformas que vayan un poco más
lejos. El
origen político de la reforma La
reforma de los regimenes comunales se encontró con grandes resistencias,
por ejemplo de los presidentes de los consejos y de los lideres de las
fracciones, quienes temían perder su influencia y a menudo eran, además,
diputados de los parlamentos del Land
respectivo. Que la reforma haya seguido adelante a pesar de eso se debe
fundamentalmente a cuatro acontecimientos: 1.
El escándalo de las dietas que tuvo lugar en el Estado de Hesse y
el asunto Barschel (un político asesinado y presuntamente implicado en
una red de practicas irregulares) en el Estado de Schleswig-Holstein.
Estos dos asuntos sacudieron profundamente a sus respectivos Länder
a finales de los años ochenta. Durante la elaboracion posterior de estas
crisis crecía la disposición para introducir elementos de participación
ciudadana, sobre todo en Schleswig-Holstein. 2.
La revolución pacifica desde abajo en Alemania Oriental, llevada
adelante bajo el lema "¡Nosotros somos el pueblo!" ("Wir
sind das Volk!"), que culminó en el proceso de reunificación se
identificaba con un régimen como el al RLSA, donde promueve la proximidad
del poder con respecto al ciudadano. 3.
En Hesse se introdujo el sufragio directo de los alcaldes y los
gobernadores de distrito (Landrat)
mediante un referendum. Esta medida fue apoyada por un 82% de votantes. 4.
Una iniciativa popular de toda Baviera y una resolución popular
posterior, que tuvo éxito en 1994, obligaron a bajar los quorums
requeridos para las peticiones y resoluciones ciudadanas y para casi todas
las competencias comunales. Ambos
referenda, en Hesse y Baviera, hicieron evidente que los ciudadanos tienen
interés en votar a sus representantes de manera directa, y que, además,
desean tener la posibilidad de influir en las decisiones importantes. Esta
experiencia redujo la legitimidad a los ojos de los ciudadanos de los
regimenes comunales de otros Länder.
Desde ese momento cualquier iniciativa popular solo tenía que ser iniciada con credibilidad para que obtuviese una respuesta ágil y
contundente de los parlamentos, que no querían perder iniciativa con la
presentación de resoluciones ciudadanas. Por ejemplo, así ocurrió en
los Estados de Brandenburgo, Baja-Sajonia, Renania del Norte-Westfalia, así
como en el Sarre y en Schleswig Holstein. Sin
embargo las reformas fueron llevadas a cabo de manera solo parcial en
varios Länder. Un buen número
de funcionarios cuyo apoyo era necesario para culminar la reforma y que
estaban afiliados a partidos trataron de mantener en lo posible su
influencia. Especialmente en Renania del Norte-Westfalia, el Land mas poblado de la RFA, con aproximadamente 17 millones de
habitantes y muchas grandes ciudades. Aquí coinciden temporalmente la
elección del alcalde y del consejo local; ambos son elegidos por cinco años
(Cuadro, columnas 2 y 7). El
consejo local tiene plenas competencias, incluidas las del alcalde, y
puede acaparar las decisiones de este en todo momento. Hoy como ayer
existe un sufragio por listas de partido al consejo local, sin la
posibilidad de acumular los votos en un candidato determinado o de votar a
candidatos de distintas listas (Cuadro,
columna 3). En otros Länder
el alcalde no es a la vez presidente del consejo o de sus comisiones (Cuadro, columnas, 9 y 10)
y tampoco ejerce la función de representante (Cuadro, columna 11). Sufragio
revocatorio de alcaldes y gobernadores de distrito (Landrat) En
la mayoría de los
Länder se introdujo una
novedad que no existe en Baden-Württemberg y Baviera: la posibilidad de
destituir a los alcaldes o gobernadores de distrito antes de que termine
su mandato, lo que, naturalmente, solo puede llevarse a cabo por los
ciudadanos (Cuadro, columna 8). Para iniciar tal procedimiento son necesarias decisiones
correspondientes con mayoría cualificada del Consejo Local. En los
municipios del este de Alemania, en los que inicialmente escaseaban
candidatos sin experiencia política (en términos occidentales), pero con
una exhaustiva experiencia en la administración, se hizo en algunos casos
un uso excesivo de esta posibilidad durante los primeros años posteriores
a la reunificación (fenómeno calificado como "Bürgermeisterkegeln"
). En
algunos Länder, especialmente en Renania del Norte-Westfalia, la cultura
política desarrollada durante varias décadas, en paralelo con las
estructuras institucionales existentes, ha llevado a que los ciudadanos
muestren menor grado de satisfacción con sus
municipios que, por ejemplo, los ciudadanos en Baden-Württemberg.
Un reciente estudio del año 2003 ha puesto de manifiesto que los
ciudadanos valoran especialmente las siguientes cualidades en los alcaldes:
credibilidad, proximidad a los ciudadanos, capacidad de liderazgo e
independencia de los partidos políticos. Respecto a estos puntos los
ciudadanos de Baden-Württemberg se manifestaron bastante mas satisfechos
que sus conciudadanos en Renania del Norte-Westfalia (Jörg Bogumil/David
H. Gehne/Lars Holtkamp, Stadt-und Gemeinderat Nordrhein-Westfalen 10/2003,
Pag. 26). Estos autores identifican como relevantes las condiciones del
marco legal y en el hecho de que la política municipal este estructurada
en torno a los partidos. Por eso sugieren que se lleven a cabo reformas
adicionales que tengan como referente el régimen municipal de Baden-Württemberg.
En este contexto también estos autores vierten críticas en el sentido de
que los partidos en Renania del Norte-Westfalia no otorgen oportunidades a
candidatos independientes. Esto se hizo evidente en los primeros comicios
desde la entrada en vigor del nuevo sistema en los años 1999 y 2004,
respectivamente. Acerca
de las peticiones y resoluciones ciudadanas
Hasta
no hace mucho las peticiones y resoluciones ciudadanas eran instrumentos
solamente contemplados en el régimen local del Estado de Baden-Württemberg,
donde están en vigor desde 1955, aunque, eso sí con una normativa que se
puede calificar de restrictiva si se tiene en cuenta que su aplicación se
reduce a pocas materias, como por ejemplo para "la construcción,
ampliacion o destrucción de un equipamiento destinado al uso de todos los
ciudadanos " (Art. 21 Gemeindeordnung Baden-Württemberg). Para que
tenga validez se exige que participe, al menos, un 30% del censo, una
barrera que, dada a la baja participación electoral no se llega a
alcanzar en la mayoría de ocasiones. Únicamente los antes referidos escándalos
en Hesse y Schleswig Holstein y el proceso de
reunificación política, así como el referendum de Baviera
supusieron un impulso para la introducción de elementos de democracia
directa en todas los municipios - mayoritariamente con unos catálogos de
materias mas amplios y unas barreras mas bajas que en Baden-Württemberg (Cuadro, columna 18). Esto ocurrió especialmente en Baviera donde,
sin embargo, los muy amplios derechos de la ciudadanía fueron ligeramente
restringidos posteriormente por una sentencia del Tribunal Superior de
Justicia bávaro. Actualmente, las iniciativas para una petición
ciudadana tienen que reunir las firmas de entre el 2 y el 10 por ciento
del censo, dependiendo del tamaño de la localidad. En cuanto a las
resoluciones ciudadanas, un 20% del censo tiene que apoyar la moción,
requiriéndose en las ciudades mas grandes un 15 o un 10 por ciento.
El consejo local esta obligado a no actuar en contra de la resolución
ciudadana durante el periodo de un año (Cuadro,
columna 18 con comentario 4). La
frecuencia con la que se celebran peticiones y resoluciones ciudadanas
depende del tamaño de la localidad, de los quorums y de la amplitud del
catalogo de las materias susceptibles. Los quorums elevados dificultan las
peticiones ciudadanas en las grandes ciudades. Mientras que en Hesse (quorum
del 10%) solo una petición ciudadana llego a ser votada en una gran
ciudad desde 1993 (otra se rechazo por motivos formales), en Baviera en
todas las grandes ciudades (quorum del 2%, por ejemplo, en Munich) ha
habido al menos una petición ciudadana desde 1995, en muchos casos
incluso más. Cuatro de cada cinco peticiones ciudadanas se dirigen contra
decisiones tomadas por la administración. Peticiones que pretendan
iniciar algo completamente nuevo son relativamente
escasas. Sin embargo la cantidad de acciones no es el único
indicador para medir la importancia de las peticiones y resoluciones
ciudadanas, ya que la mera posibilidad de intervenir ya tiene
repercusiones en la formación de la voluntad política de los ciudadanos
(„fleet in being"). Una
valoración global de la participación ciudadana a nivel local no puede
obviar y depende de las competencias que tienen los municipios. Ni que
decir tiene que, en el ámbito de las competencias locales el es bastante
pobre. Los municipios tienen una excesiva dependencia financiera del
estado, de modo que su autonomía se ve restringida incluso para el
cumplimiento de sus propias competencias. Pero también en otros ámbitos
han aumentado las intervenciones estatales. Por lo demás, la política
desreguladora, que en materia de competencia persigue la Unión Europea,
pone en peligro a importantes sectores cuya competencia estaba atribuida a
los municipios en régimen de monopolio, tales como el abastecimiento de
energía, la gestion de residuos sólidos urbanos y las entidades de
financieras que canalizan el ahorro local. A ello habría que añadir el
hecho de que los municipios están prestando servicios para los que no
tienen competencias, lo que las somete a la tutela de las correspondientes
autoridades de inspección, bien del Bund
o de los Länder. De este modo,
es frecuente y reiterada la queja de los municipios en cuanto al recorte
de su autonomía que se produce por diferentes vías. Finalmente
y en otro orden de cosas, cabría preguntarse hasta que punto sería
posible trasladar las experiencias exitosas del ámbito local a las
constituciones de los Länder.
El régimen local de Baden-Württemberg ha adquirido tan buena imagen, que,
actualmente,
se debate, tanto en ámbitos académicos como por parte de aquellos
actores que están implicados en la acción política, la aplicabilidad de
sus rudimentos a las constituciones de los Länder.
Es preciso señalar que ello requeriría o vendría a significar la
introducción de una constitución de tipo presidencialista, con elección
directa del jefe del Ejecutivo y un derecho electoral del parlamento del Land
más cercano a la ciudadanía. El especial encanto de este debate radica
en que los cambios podrían llevarse a efecto sin la participación de los
Parlamentos, pudiendo llevarse a efecto por medio de una petición y una
resolución ciudadana que harían factible, en la mayoría de los Länder,
el cambio de sus Estatutos.
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