Hans Herbert von Arnim

Die Besoldung von Politikern 

und der Zusammenhang mit ihrer Rekrutierung, und der Leistungs- und Handlungsfähigkeit der Politik*

Das Thema "Bezahlung und Versorgung von Politikern" hat wieder einmal Konjunktur. Wenn die Politik von allen Einschränkungen verlangt, müssen auch die eigenen Privilegien von Politikern auf den Prüfstand. Doch das Thema reicht sehr viel tiefer. Es betrifft Schlüsselfragen unseres Systems: die Qualität, die Leistung und Verantwortlichkeit von Politikern und damit auch die Handlungs- und Reformfähigkeit der Politik. 

I.            Bezahlung von Politikern 

1. Das alte Problem. Wie ein Gemeinwesen seine politischen "Führer" bezahlt, beschäftigt die Philosophie bereits seit Aristoteles. Einerseits muss man Politiker ordentlich bezahlen, damit nicht nur Reiche an- spruchsvolle Ämter übernehmen können (was mit der Demokratie unver- einbar wäre). Gleichzeitig muss man Vorkehrungen gegen Bestechung schaffen. Andererseits sollten staatliche Ämter nicht unbedingt ihrer Bezahlung wegen angestrebt werden.[1]

2. Vordergründige Diskussion. Im alten Jahr wurde viel darüber diskutiert, ob Bundestagsabgeordnete – angesichts der wirtschaftlichen und budge- tären Krise, in der die Bundesrepublik sich befindet – nicht auf die Erhöhung ihrer steuerpflichtigen Grundentschädigung um 131 Euro (= 1,9 %) auf 7.009 Euro (12 mal im Jahr) zum 1.1.2003 verzichten sollten. Doch diese Diskussion kratzte nur an der Oberfläche. Die eigentlichen Probleme liegen tiefer. Dabei müssen auch die Strukturen und die systemischen Zusam- menhänge aufgedeckt werden, die in der öffentlichen Diskussion meist ausgeblendet werden.

3. Stufenweise Erhöhung zu Beginn der Periode. Die Erhöhung zum 1. Januar 2003 war nur der letzte Teil einer vierstufigen Erhöhung, die der Bundestag in der vorigen Wahlperiode beschlossen hatte. Viel wichtiger ist der erst noch anstehende Beschluss des Bundestags über eine ähnliche Erhöhung in mehreren Stufen für die kommenden Jahre der jetzigen Wahl- periode. Dieser Beschluss zielt auf die Angleichung der Diäten an die Bezüge von Bundesrichtern (§ 11 Abs. 1 Satz 1 Abgeordnetengesetz des Bundes), die derzeit (umgerechnet auf 12 Monatsbeträge) rund 7.885 Euro verdienen. Doch das ist anfechtbar. Wenn Abgeordnete schon glauben, sich mit Bundesrichtern vergleichen zu können, sollten sie es wenigstens ehrlich machen. Tatsächlich betreiben sie Rosinenpickerei. Bundestagsabge- ordnete wollen zwar das hohe Gehalt von Bundesrichtern (einschließlich deren 13. Gehalts), sind aber nicht bereit, auf ihre Privilegien zu verzichten, obwohl Bundesrichter diese gerade nicht haben: die hohe Altersversorgung von Abgeordneten, die schon nach kurzer Zeit und lange vor der allgemeinen Altersgrenze einsetzt, ihre steuerfreie Kostenpauschale von rund 3.500 Euro und die Möglichkeit, unbeschränkt hinzuzuverdienen. Die Anbindung der Diäten an Bundesrichtergehälter hatte der Bundestag schon einmal ver- sucht, im Jahr 1995. Man wollte damals sogar das Grundgesetz ändern, weil das Bundesverfassungsgericht eine derartige Koppelung ausdrücklich untersagt hatte.[2] Doch der Bundesrat versagte seine Zustimmung, nach- dem 86 deutsche Staatsrechtslehrer dagegen öffentlich Sturm gelaufen waren.[3] Jetzt soll dasselbe sozusagen durch die Hintertür erreicht werden. Der Beschluss über die stufenweise Erhöhung hat nach dem Abge- ordnetengesetz (§ 30) in den ersten sechs Monaten der Wahlperiode zu erfolgen, also bis etwa Ende März 2003 – und damit möglichst weit weg von der nächsten Bundestagswahl. Der Fraktionsvorsitzende der SPD, Franz Müntefering, und Bundestagspräsident Wolfgang Thierse haben im März 2003 zwar vorgeschlagen, die Abgeordnetenentschädigung – im Hinblick auf die anstehenden allgemeinen sozialen Einschränkungen – vorläufig nicht zu erhöhen. Das Ziel einer Anpassung an Bundesrichter und die grundsätzliche Beschlussfassung zu Anfang der Wahlperiode wurden jedoch nicht in Frage gestellt.[4]

4. US-Kontrastprogramm. Die Amerikaner haben vor zehn Jahren eine ganz andere Verfahrensweise in ihre Verfassung geschrieben. Änderungen der Bezahlung von Kongressabgeordneten dürfen seitdem nur noch mit Wirkung für die jeweils folgende Wahlperiode beschlossen werden. Zwischen der Entscheidung und ihrem Wirksamwerden liegen also immer Parlamentswahlen, in denen missbräuchliche Beschlüsse öffentlich zur Sprache kommen, was Auswüchse erschwert.[5] Deutsche Parlamentarier sollten diesem Beispiel folgen.

5. Entscheidung in eigener Sache. In parlamentarischen Demokratien entscheiden Abgeordnete über ihre Bezüge im Wege des Gesetzes selbst.[6] Deshalb bedarf es wirksamer Kontrollen, und darin liegt das Grundproblem. Hier sind – neben dem Verfassungsgericht – die Medien und, soweit Wahlen bevorstehen, die Bürger die einzige Kontrolle. Und der suchen die Parlamente sich auch noch zu entziehen. Das dürfte der Grund sein,  warum der Bundestag und viele Landesparlamente genau das umgekehrte Verfahren praktizieren wie die Amerikaner: Die Entscheidung über die Diätenerhöhungen der ganzen Legislaturperiode wird nach den Wahlen getroffen und damit auf einen Zeitpunkt geschoben, der denkbar weit weg von den nächsten Wahlen liegt. Die mangelnde Kontrolle der Abgeordneten beim Entscheiden in eigener Sache kann manche Auswüchse erklären. 

6. Die Kostenpauschale. Jeder Bundestagsabgeordnete erhält, ohne irgendwelche Belege oder sonstige Kostennachweise vorlegen zu müssen, eine Pauschale von fast 40.000 Euro im Jahr steuerfrei – neben dem Fonds für Mitarbeiter (der jedem Abgeordneten gegen Nachweis noch einmal bis zu 90.000 Euro im Jahr erstattet). Die Pauschale bekommen alle in gleicher Höhe, ob sie einen Wahlkreis haben oder nur auf der Liste gewählt sind, ob sie aus Berlin kommen oder aus einem ländlichen Wahlkreis in Bayern. Für viele ist die Pauschale (deren tatsächliche Grundlage nie objektiv ermittelt wurde) deshalb ein willkommenes steuerfreies Zubrot. Derartiges ist zwar verfassungswidrig,[7] aber: Wo kein Kläger, da auch kein Richter.[8] 

7. Doppelbezüge von Ministern. Parlamentarische Staatssekretäre und Bundesminister, die gleichzeitig Abgeordnete sind, erhalten – neben ihren Amtsbezügen – noch einmal (umgerechnet auf Bruttobezüge) rund 100.000 Euro jährlich, obwohl sie gar nicht die Zeit haben, noch zusätzlich ein Mandat zu betreuen.[9] Dieses ungerechtfertigte Privileg genießen auch die Minister Fischer, Künast und Trittin, obwohl die Grünen stets der Meinung waren, Ministeramt und Abgeordnetenmandat seien eigentlich unvereinbar. Solche Unvereinbarkeit ist übrigens die geltende Verfas- sungslage in Hamburg und Bremen und auch in den meisten westlichen Demokratien.[10]

8. Steuerfreies Zubrot. Missbräuchlich sind auch die steuerfreien Zusatzeinkünfte von Mitgliedern von Landesregierungen. So erhält zum Beispiel Edmund Stoiber – neben seinen doppelten steuerpflichtigen Bezügen als Ministerpräsident und Abgeordneter – hohe steuerfreie „Aufwandsentschädigungen“, denen in Wahrheit aber praktisch kein Aufwand gegenübersteht, da er ohnehin über Hilfskräfte, Auto mit Fahrer, Amtswohnung etc. verfügt. Sie sind erst recht verfassungswidrig.[11] Stoiber hat als Mitglied der bayerischen Staatsregierung bisher insgesamt mehr als 1,5 Millionen Mark aus dieser dubiosen Quelle bezogen, brutto wären das etwa 3,5 Millionen.[12] Auch Wolfgang Clement profitierte als Mitglied der nordrhein-westfälischen Regierung von ähnlichen Regelungen.[13] Eigentlich hätten die verfassungswidrigen Bezüge sofort beseitigt werden müssen. Dann hätten Stoiber und Clement immer noch mehr gehabt als zum Beispiel die Regierungschefs Belgiens und der Niederlande, obwohl diese sehr viel größere Verantwortung tragen.[14] Stattdessen versuchten beide Ministerpräsidenten 1999 die Angelegenheit durch Berufung einer „Hof- kommission“[15] zu bereinigen: Die verfassungswidrigen steuerfreien Zahlungen sollten durch eine gewaltige Erhöhung der Amtsbezüge ersetzt und auf diese Weise sozusagen „gewaschen“ werden. Die Kommission schoss mit ihren Vorschlägen aber derart über das Ziel hinaus, dass selbst Clement und Stoiber sich erschrocken von ihren Ergebnissen distanzierten. So werden die verfassungswidrigen Zahlungen an Stoiber und sein Kabinett immer noch weiter bezahlt. Ähnliches gilt für Mitglieder der Kabinette von Nordrhein-Westfalen und, wenn auch in bescheidenerem Maße, mancher anderer Länder.[16] 

9. Mandat und Beruf. Abgeordnete dürfen neben ihrem „vollalimentierten“ Mandat ihren Beruf ganz oder teilweise fortführen und daraus ein zusätz- liches Einkommen beziehen. Man sollte an diesem Privileg, das zum Beispiel Mitglieder des amerikanischen Kongresses nicht besitzen,[17] dennoch festhalten, weil es den Abgeordneten immerhin noch eine gewisse Unabhängigkeit etwa gegenüber der eigenen Partei sichert. (Dieses Argument trägt allerdings weniger, wenn es – wie bei Claudia Roth und Fritz Kuhn – darum ging, Parteichef zu bleiben und das Mandat als sichere Einkommensquelle zu behalten, obwohl die Statuten der Grünen dies verbieten.[18])

10. Diener zweier Herren. Deutsche Abgeordnete dürfen sich von Interessenten sogar regelrecht kaufen lassen. Viele Parlamentarier sind gleichzeitig Lobbyisten eines Großunternehmens oder eines Interessen- verbandes mit regulärem Zweitgehalt. Sie dienen damit zwei Herren: dem steuerzahlenden Bürger, der sie „zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit“ (Artikel 48 Grundgesetz) unterhält, und dem privaten Financier, an den sie ihre Unabhängigkeit verkaufen.[19] Mandatsträger wie Günter Rexrodt oder Heinz Riesenhuber sammeln Aufsichtsratsposten und versilbern auf diese Weise ihren politischen Einfluss.[20] Schon ein einziges ihrer Aufsichts- und Verwaltungsratsmandate bringt ihnen ähnlich viel ein wie ihr Bundes- tagsmandat.[21] Wie jüngst bekannt wurde, haben Helmut Kohl und andere ehemalige Mitglieder seiner Regierung, seitdem sie ab Herbst 1998 nur noch Abgeordnete waren, vom Medienunternehmer Leo Kirch als „Berater“ je bis zu 600.000 Mark jährlich erhalten[22] – als Dankeschön für frühere Kirch-freundliche Medienpolitik? Man könnte – im Extremfall – Abge- ordneten sogar einen ganzen Sack voll Geld spenden und liefe lediglich Gefahr, dass sie einen rauswerfen. Nimmt einer das Geld aber an, handeln Geber und Nehmer „ganz legal“, vorausgesetzt, der Abgeordnete zahlt die meist relativ geringe Schenkungsteuer, denn von Einkommensteuer sind Spenden an Abgeordnete ohnehin befreit. In Wahrheit ist das politische Korruption, die aber nicht unter Strafe steht. Ein wirksames Gesetz müssten die Abgeordneten nämlich selbst verabschieden.[23] 

11. Verfassungswidrige Zulagen. Das Bundesverfassungsgericht ver- langte schon 1975 grundsätzlich gleiche Bezahlung für alle Abgeord- neten.[24] Ausnahmen wurden nur für den Parlamentspräsidenten und seine Stellvertreter erlaubt. Im Juli 2000 bestätigte das Gericht dies und ließ lediglich für Fraktionsvorsitzende eine weitere Ausnahme zu.[25] Das Gericht will damit den bürokratischen Hierarchisierungstendenzen in den Parlamenten (siehe unter III 1) entgegenwirken. Doch der Bundestag und fast alle Landesparlamente ignorieren die Urteile. Es gibt weiterhin deftige Zuschläge auch für die Stellvertreter von Fraktionsvorsitzenden, für Parlamentarische Geschäftsführer für Ausschussvorsitzende etc. Um die Verfassungswidrigkeit zu kaschieren, sind viele Parlamente auf Tricks verfallen: Die Zuschläge werden vielfach nicht direkt aus der Parlaments- kasse bezahlt und in den Abgeordnetengesetzen ausgewiesen, sondern von den Fraktionen. Aber auch das ist Staatsfinanzierung, wenn auch eine mittelbare. Denn die Fraktionen finanzieren sich praktisch zu hundert Prozent aus Staatsmitteln. Die Gründe für das Zulagenverbot treffen auf diese indirekte Form der Finanzierung erst recht zu. Auch diese Zuschläge schaffen nämlich Ungleichheit, und sie beeinträchtigen die Unabhängigkeit der Empfänger noch stärker als gesetzlich geregelte Zuschläge. Das Parlament von Thüringen, dessen Abgeordnetengesetz das letzte Urteil des Bundesverfassungsgerichts direkt betraf, erkennt zwar die Unzulässigkeit solcher Umgehungen. Statt die Zuschläge zu streichen, hat der Erfurter Landtag sich aber einen anderen (nicht weniger verfassungswidrigen) Umgehungspfad  ausgedacht: Thüringen zahlt seinen parlamentarischen Funktionsträgern nun zusätzliche steuerfreie Aufwandsentschädigun- gen,[26] so als hätten sich deren Aufwendungen nach dem letzten Urteil über Nacht drastisch erhöht. 

12. Vollalimentierte Landtagsabgeordnete. Während Landes- parlamentarier früher nur einen Bruchteil der Bezüge von Bundestags- abgeordneten erhielten, haben die Mitglieder der dreizehn Flächenstaaten ihren finanziellen Status inzwischen dem ihrer Bundestags-Kollegen fast angeglichen, obwohl die Aufgaben deutscher Landesparlamente immer weiter zurückgegangen sind.[27] Die steigende Bezahlung trotz sinkender Aufgaben lässt sich – neben einem missverständlichen Urteil des Bundes- verfassungsgerichts[28] – natürlich auch dadurch erklären, dass Parla- mentarier in Deutschland selbst über ihre Finanzen entscheiden. Das steht in krassem Gegensatz etwa zur Schweiz, wo selbst auf Bundesebene ein "Milizparlament" besteht, also ein Parlament von Berufstätigen, was sicher auch damit zusammenhängt, dass dort jedes Gesetz unter dem Vorbehalt einer Volksabstimmung steht. 

Der Widerspruch von "Vollalimentation" und mangelnden Aufgaben von Landtagsabgeordneten begünstigt auch die Tendenz, Parlaments-, Aus- schuss- und Fraktionssitzungen in die Länge zu ziehen, und erschwert alle Versuche, die aufgeblähte Parlamentsarbeit sinnvoll zu rationalisieren. Wie aber sollen Parlamente, die selbst schlecht organisiert sind, noch in der Lage sein, die öffentliche Verwaltung wirksam auf Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu kontrollieren?[29] 

13. „Parteisteuern“. Abgeordnete müssen ihren Parteien Teile ihrer Diäten abtreten, sozusagen als Gegenleistung für die Verschaffung des Mandats. Solche Sonderabgaben, die etwa 500 Euro monatlich ausmachen, bei den Grünen noch erheblich mehr, laufen auf eine indirekte Staatsfinanzierung der Parteien hinaus. Sie werden unter Ausnutzung der Abhängigkeit der Abgeordneten von ihren Parteien erzwungen, obwohl die Diäten ja eigentlich zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit bestimmt sind.[30] Solche "Partei- steuern" sind verfassungsrechtlich hoch problematisch, werden aber dennoch zweifach staatlich prämiert: Die Abgeordneten können die Zwangsabgabe zur Hälfte von ihrer Steuer abziehen, und die Partei erhält darauf auch noch einen staatlichen Zuschuss.[31]

II.            Versorgung von Politikern

1. Politikerversorgung – zu schnell, zu früh, zu viel. Politiker erwerben, ohne irgendwelche eigenen Beiträge zu leisten, schon nach wenigen Jahren hohe Versorgungsansprüche, die lange vor Erreichen der allgemeinen Altersgrenze zu laufen beginnen. Das Einkommen eines Bundesministers ist fünfmal so hoch wie das eines durchschnittlichen Arbeitnehmers, er erwirbt pro Jahr aber eine bis zu 35fache Versorgung. Deshalb kann ein Bundesminister schon nach eindreiviertel Jahren Amtszeit eine höhere Versorgung erwerben, als ein durchschnittlicher Arbeitnehmer während seines ganzen Arbeitslebens. Ein Bundestagsabgeordneter bezieht ein dreifaches Arbeitnehmereinkommen, erwirbt pro Jahr aber eine bis zu elffache Versorgung. Das Verhältnis der Einkommen mag in Ordnung sein, nicht aber die Relation der Versorgungen.[32]

2. Absenkung des Höchstsatzes. Bei den Beamten wurde die Höchstversorgung kürzlich auf unter 72 Prozent abgesenkt. Gleichzeitig sind die Sozialversicherungsrenten eingeschränkt worden. Der Grund ist die demografische Verschiebung, die die Finanzierung der Versorgungslasten immer schwieriger macht. Doch kein Parlament hat die Absenkung für seine Mitglieder bisher beschlossen. Hier gilt fast überall noch die 75 Prozent- versorgung, so als lebten die Parlamente auf einem anderen Stern.[33] 

3. Doppelversorgung von Minister-Abgeordneten. Die Überversorgung wird auf die Spitze getrieben bei Ministern, die gleichzeitig Abgeordnete sind und die deshalb zwei Pensionen erhalten, die oft nicht oder nur teil- weise verrechnet werden. Beide Ansprüche sind für sich genommen schon überzogen, und nun werden sie auch noch addiert.[34] Ein Beispiel ist Claudia Nolte. Sie war vier Jahre Familienministerin im Kabinett Kohl. Mit 55 stehen der heute 36jährigen Abgeordneten schon jetzt 3.700 Euro Minister- pension zu, mit 61 zusätzlich 2.470 Euro Abgeordnetenpension, die von Jahr zu Jahr dynamisch steigen. Normalbürger müssten dafür 239 Jahre arbeiten.

4. Ministerpensionen für Abgeordnete. Parlamentarier, die einmal Re- gierungsmitglied waren, bekommen zusätzlich zu ihren Diäten häufig noch eine Pension aus dem früheren Regierungsamt, die oft nicht oder nicht voll verrechnet wird. Die 13. Pension und das 13. Übergangsgeld bekommen ehemalige Minister stets völlig ungekürzt neben ihrer Abgeordnetenent- schädigung. 

5. Überversorgung von politischen Beamten. Besonders gut versorgt sind auch sogenannte politische Beamte, zum Beispiel Staatssekretäre und Ministerialdirektoren. Sie können zwar jederzeit in den "einstweiligen Ruhestand" versetzt werden, erwerben dann aber – nach kurzen Karenz- zeiten – hohe Versorgungsansprüche, die sofort zu laufen beginnen, wie jung der Beamte auch immer sein mag.[35] Diese Regelungen haben Abgeordnete und Minister immer wieder in Versuchung geführt, sich selbst ähnliche Privilegien zu bewilligen. Wer die Überversorgung wirklich beseitigen will, darf politische Beamte also nicht aussparen. Für sie dürfte ein angemessenes Übergangsgeld ausreichen. Dann müssen sie auf eigenen finanziellen Füßen stehen, vor allem wenn sie noch jung sind. 

Scheiden politische Beamte allerdings auf eigenen Wunsch aus, verlieren sie ihre Versorgung (ebenso wie Bürgermeister, die vor der Zeit aufhören). Deshalb sind wohlmeinende Chefs gelegentlich versucht, den Sachverhalt zu verdrehen und eine Trennung auf ihren Wunsch vorzuspiegeln, um ihren ausscheidenden politischen Beamten die üppige Versorgung zu erhalten. Bei Bürgermeistern ist diese Form der Kollusion ausgeschlossen. Sie müssen sich, wie das Beispiel der Hanauer Oberbürgermeisterin Margret Härtel zeigt, abwählen lassen, wenn sie ihre Versorgung nicht riskieren wollen.

III.            Strukturfragen

1. Verbeamtung der Parlamente. Rund die Hälfte der Mitglieder der sechzehn Landesparlamente und des Bundestags kommen aus dem öffentlichen Dienst. Das beruht unter anderem darauf, dass ein Mandat regelmäßig eine langjährige zeitaufwendige und mühevolle "Ochsentour" innerhalb der regionalen Parteiorganisation voraussetzt,[36] was Orts- wechsel praktisch unmöglich macht.[37] Beamte, besonders Lehrer, können sich das am Besten leisten, nicht aber erfolgreiche Leute etwa aus der Wirtschaft. (Darüber hinaus kann ein Parteibuch auch die Karriere im öffentlichen Dienst selbst fördern.) Die Verbeamtung beginnt aus diesen Gründen bereits in den Parteien, verstärkt sich in den Parlamenten und nimmt noch weiter zu in den Innenausschüssen der Parlamente, die für Beamtenrecht und Verwaltung zuständig sind. Besitzen Beamtenparla- mente aber die nötige Distanz, um die Verwaltung und den öffentlichen Dienst wirksam zu kontrollieren und gegebenenfalls grundlegend zu reformieren? Sind Lehrerparlamente geeignet, die nach der Pisastudie nötigen Reformen unseres Schulsystems auch nur zu konzipieren, von der Durchsetzung ganz zu schweigen? Die krasse Überrepräsentation des öffentlichen Dienstes hat zu einer Verbürokratisierung der Parlamente selbst geführt, die sich auch in der hierarchischen inneren Struktur deutscher Parlamente mit ihren regelrechten "Laufbahnen" widerspiegelt.[38] 

2. Volks- oder Parteivertreter? Unsere Abgeordneten werden in aller Regel gar nicht unmittelbar vom Volk gewählt (wie es das Grundgesetz eigentlich verlangt), sondern in Wahrheit von den Parteien bestimmt.[39] So wie die politische Klasse unser Wahlsystem gestaltet hat, entscheiden parteiinterne Gremien darüber, wer Abgeordneter wird. Wen sie auf sichere Plätze setzen, der ist lange vor der Wahl praktisch schon gewählt. Deshalb können die Wähler "ihre" Abgeordneten für deren Tun politisch auch gar nicht verantwortlich machen. Wer im Wahlkreis verliert, ist oft über die Liste dennoch abgesichert. (In ihren "Hochburgen" kann eine Partei den Bürgern ohnehin ihre Kandidaten diktieren.) So haben die Bürger bei der letzten Bundestagswahl zum Beispiel Rudolf Scharping in seinem Wahlkreis Montabaur abgewählt. Scharping sitzt dennoch weiter im Bundestag, weil er auf der SPD-Liste abgesichert war. Auch Rezzo Schlauch, der auf Steuer- zahlerkosten privat nach Bangkok geflogen war, konnten die Wähler nicht loswerden, weil seine Partei ihn ebenfalls auf einen sicheren Listenplatz gesetzt hatte.[40] Das ist der Unterschied beispielsweise zu direkt ge- wählten Oberbürgermeistern und Landräten (mit denen Abgeordnete sich ebenfalls gerne vergleichen[41]). Sie tragen die Verantwortung für das po- litische Wohl und Wehe ihrer Städte und Landkreise in zurechenbarer Weise und müssen befürchten, nicht wieder gewählt zu werden, wenn sie in den Augen der Wähler versagen. Sie können sich – anders als Parlaments- abgeordnete – nicht hinter dem einheitlichen Abstimmungsverhalten einer Fraktion verstecken und werden abgewählt, ohne dass ihre Partei sie davor bewahren kann. Die eigentlichen Auftraggeber der Abgeordneten sind dagegen nicht die Bürger, sondern die Parteien. Diese verlangen von ihren Kandidaten aber nicht so sehr Leistungen im Parlament – sonst wäre zum Beispiel der frühere  haushalts- und finanzpolitische Experte der Grünen im Bundestag Oswald Metzger wieder auf einen aussichtsreichen Listenplatz gesetzt worden –, sondern Bewährung innerhalb der Partei.[42] Dazu gehört auch parteikonformes Verhalten von Abgeordneten bei Abstimmungen im Parlament und ihre Diskreditierung als „Abweichler“, wenn sie ausnahms- weise doch einmal von ihrem (grundgesetzlich garantierten) freien Mandat Gebrauch machen. Damit werden aus Repräsentanten des Volkes vollends „gebundene Parteibeauftragte".[43] Die gewandelte Rolle ändert aber auch die Geschäftsgrundlage für ihre Bezahlung. Ein von der Gunst der Partei abhängiger und ihrer Linie ergebener "Parteisoldat"[44] ist – hinsichtlich seiner "Bedeutung" und "Verantwortung" (die das Bundesverfassungsgericht zu den Kriterien für die Bezahlung von Abgeordneten rechnet)[45] – etwas ganz anderes als der von Art. 38 Grundgesetz noch postulierte unabhängige Volksrepräsentant. 

3. Gute Bezahlung für mangelnde Leistung? Manche Kritik an der Bezahlung und Versorgung von Politikern beruht auf den Leistungen der politischen Klasse. Hätten die Menschen das Gefühl, Politiker würden ihren Aufgaben gerecht und machten gute Politik, würden sie ihnen gewiss auch eine gute Bezahlung gönnen. Aber viele haben eher den gegenteiligen Eindruck: dass die Politik und ihre Vertreter versagen, sich dennoch immer höhere Bezüge bewilligen und gleichzeitig an überholten Privilegien festhalten. Wie irrelevant die Leistung von Politikern tatsächlich ist, zeigt sich zum Beispiel auch daran, dass Politiker ihre Übergangsgelder und Altersersorgungen selbst dann ungekürzt bekommen, wenn sie ihr Amt aus eigenem Verschulden verlieren. 

4. Vergleich mit der Wirtschaft? Die hohen Gehälter von Spitzenkräften von Großunternehmen dienen immer wieder als scheinbarer Beleg dafür, die Bezahlung von Abgeordneten sei generell zu niedrig.[46] Qualifizierte Leute könne man nur mit hohen Bezügen gewinnen. Doch dabei werden zentrale Unterschiede unterschlagen: (1) Wirtschaftliche Führungskräfte pflegen zurechenbare Verantwortung zu tragen, was bei Abgeordneten regelmäßig nicht der Fall ist. Wofür will man Parlamentarier, die im Rahmen der "Fraktionsdisziplin" parteikonform im Parlament abgestimmt haben, verantwortlich machen? Wenn sie sich immer nur an die vorgegebene Parteilinie halten, stehen sie politisch bestens da. Der Wähler kann sie ohnehin meist nicht abwählen. (2) Abgeordnete pflegen ihr Mandat auch nicht etwa in fairem Leistungswettbewerb mit ihren Konkurrenten zu erwerben. Entscheidend sind langjährige Ochsentour und parteiinterne Verbindungen, Seilschaften und Proporzüberlegungen, nicht dagegen die "performance" des Abgeordneten im Parlament.[47] (3) Anspruchsvolle, leistungs- und verantwortungsbewusste und ideenreiche Kandidaten werden von einem Mandat geradezu abgeschreckt, bei dem man in die Fraktions- disziplin eingebunden ist, lange in der Partei dienen muss, bevor man überhaupt die Chance auf ein Mandat erhält, und weiter dienen muss, um in der parlamentsinternen Hierarchie aufzusteigen, und dann – als Dank für die Verschaffung des Mandats – auch noch Teile seiner Diäten an die Partei abführen muss. Hinzu kommt, dass durch mangelnde Organisation der Parlamentsarbeit oft kostbare Zeit verschwendet wird, was für leistungs- und erfolgsorientierte Personen mit knapper Zeit unerträglich ist. Diese – in der öffentlichen Diskussion völlig ausgeblendeten – Barrieren sind so hoch, dass kreative, leistungs- und verantwortungsorientierte Kandidaten auch durch sehr viel höhere Bezüge kaum angelockt werden könnten.[48] 

5. Mängel bei der Politikerrekrutierung. Nach allem wird deutlich: Ein für die bundesrepublikanische Politik geradezu fatales Defizit liegt im mangelhaften Verfahren der Rekrutierung von Politikern. Hier entscheidet weniger die Leistung im Parlament oder sonst für das Gemeinwesen, sondern die Ochsentour innerhalb der Parteien. "Zeitreiche" und "Immobile" haben die besten Chancen.[49] Die sind aber nicht unbedingt die Leistungsfähigsten. Dass es an dieser Schlüsselstelle für die gesamte politische Kultur in Deutschland im Argen liegt, geben erfahrene Politiker unter vier Augen auch ganz offen zu. Die Parteien erfüllen ihre Aufgabe, fähige Politiker zu rekrutieren und heranzubilden, nur höchst mangelhaft. Helfen kann hier nur, wenn es gelingt, den Parteien die Alleinherrschaft über die Rekrutierung von politischem Nachwuchs zu entziehen, also das Wahlrecht grundlegend umzugestalten.[50] Die nach dem bisherigen System rekrutierten Amtsinhaber werden von sich aus aber kaum bereit sein, ihre eigenen Wiederwahlchancen dadurch zu beeinträchtigen, dass sie das Wahlrecht und die Nominierungspraxis, die ihnen zum Erfolg verholfen haben, ändern, selbst wenn daraus ein neuer und möglicherweise besserer Abgeordnetentypus hervorginge. Damit erscheinen Reformen an dieser vielleicht wichtigsten Stelle unseres ganzen Systems blockiert – jedenfalls soweit Reformen allein vom parlamentarischen System selbst erwartet werden. 

6. Seiteneinstieg? Es gibt in der Bundesrepublik allerdings einen Weg, Spitzenpolitiker unmittelbar aus anderen gesellschaftlichen Bereichen zu gewinnen. Die Regierungschefs des Bundes und der Länder haben nämlich die rechtliche Möglichkeit, Seiteneinsteiger etwa aus den Bereichen Wirt- schaft, Kultur oder Wissenschaft zu Ministern zu berufen und ihnen so die Ochsentour durch die Partei und das Parlament zu ersparen.[51] In Deutschland hat immerhin fast die Hälfte aller Regierungsmitglieder kein Abgeordnetenmandat.[52] Derart berufene Regierungsmitglieder haben es aber regelmäßig ziemlich schwer, sich in der parteienstaatlich geprägten politischen Landschaft zu behaupten. Von vielen Parlamentariern wird solche Art des Seiteneinstiegs nicht gern gesehen, weil dadurch die eigenen Chancen, aufzusteigen, geschmälert werden. Das erschwert solchen Ministern ihre Arbeit, wobei sie – mangels Verankerung in Partei und Parlament – ohnehin meist eine schwache politische Stellung haben. Klassisches Beispiel dürfte der am Anfang der Regierung Schröder ins Auge gefasste Wirtschaftsminister Jost Stollmann sein, der schon vor Amtsantritt scheiterte. Hinzu kommt, dass derartige Seiteneinsteiger – mangels Abgeordnetenmandats – sehr viel schlechter bezahlt werden als andere Regierungsmitglieder. Bundesarbeitsminister Walter Riester, Bun- deswirtschaftsminister Werner Müller und erst recht der Kultusstaats- minister Michael Naumann hatten deutlich geringere Einkommen sogar als Parlamentarische Staatssekretäre.[53] Seiteneinsteiger werden also auch noch finanziell diskriminiert; darin kommt aber nur zum Ausdruck, wie wenig sie ins herrschende Vorstellungsbild des Parteienstaats passen. 

7. Angst vor dem Volk. Parlamentarier haben sich mit ihren selbst bewilligten Bezügen weit vom Volk entfernt. Sie halten an der Entmündigung der Bürger nicht zuletzt deshalb fest, um ihren finanziellen Status nicht zu gefährden. Die Angst der Volksvertreter vor dem Volk zeigt sich etwa im Erhöhungsverfahren zu Beginn der Wahlperiode oder in der Flucht in schwer durchschaubare, aber um so üppigere Zusatzleistungen wie die Altersver- sorgung. Die Angst vor dem Volk zeigt sich aber auch darin, dass der Gesetzentwurf über die Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid, den die Koalitionsfraktionen am Ende der vergangenen Wahlperiode vor- legten, eine bezeichnende Ausnahme enthielt: Die "Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestags" sollten nicht Gegenstand von Volks- begehren sein dürfen.[54] Würde die Volksferne wenigstens zu guten Ergebnissen führen, insbesondere zur Rekrutierung von um so besseren Politikern, könnte man sie vielleicht hinnehmen. Doch tatsächlich ist eben das Gegenteil der Fall. 

IV.            Weitere Reformvorschläge 

1. Scheinlösungen. Die FDP schlägt vor, eine "unabhängige Kommission" solle über die Bezüge der Abgeordneten entscheiden.[55] Peter Glotz will die Entscheidung gar einem "Aeropag" übertragen.[56] Doch über die Besetzung dieses Gremiums würde ja die Politik befinden. Das Ergebnis wäre voraussichtlich wieder eine "Hofkommission".[57] Wenn diese dann überzogene Regelungen trifft, könnte niemand mehr zur Verantwortung gezogen werden. Eine solche Kommission wäre sogar verfassungswidrig, ja sie könnte nicht einmal durch Verfassungsänderung eingeführt werden,[58] weil wichtige Entscheidungen nur demokratisch legitimierte Instanzen treffen dürfen.[59] 

2. Entschädigung statt Einheitsalimentation? Macht es eigentlich Sinn, allen Abgeordneten grundsätzlich die gleiche Alimentation zu geben? Also eine 20jährige Abiturientin wie einen Bundesrichter zu bezahlen, einem erfolgreichen Unternehmer, der sich politisch betätigen will, aber den Verzicht auf wesentliche Teile seines Einkommens zuzumuten? Die Verfassung spricht keineswegs von "Alimentation", sondern von einem Anspruch der Abgeordneten auf "eine angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung" (Artikel 48 Absatz 3 Grundgesetz). Würden Abgeordnete für den Verlust an Einkommen entschädigt, den sie durch Wahrnehmung ihres Mandats erleiden, erhielten sie – je nach der Höhe ihres bisherigen Einkommens – unterschiedlich hohe Zahlungen, wobei es natürlich Mindest- und Höchstgrenzen geben müsste.[60] Die Einheits- alimentation lockt dagegen die Falschen an: Für Kandidaten mit hohem Einkommen bedeutet das Mandat eine finanzielle Einbuße, während Personen mit niedrigem oder mittleren Einkommen einen Reibach machen. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar früher die Einheitsalimentation diktiert.[61] Eine Umkehr ist aber nicht unwahrscheinlich. Denn die früheren Urteile standen unter dem Einfluss der unseligen Parteienstaatsdoktrin von Gerhard Leibholz,[62] welche das Gericht inzwischen selbst aufgegeben hat.[63] 

3. „Gläserne Abgeordnete“. Parlamentarier sollten in jedem Fall die Einkommen, die sie neben ihrem Mandat beziehen, veröffentlichen müssen.[64] Das hätte Präventivwirkung gegen Missbräuche. Käme heraus, was Abgeordnete nebenher als Lobbyisten alles  „verdienen“, würde das sicher zur Eindämmung führen. Solche Zahlungen scheuen nun mal das Licht der Öffentlichkeit. 1995, als SPD und Grüne im Bundestag noch in der Opposition waren, haben sie sogar einen entsprechenden Gesetzentwurf eingebracht, ließen sich aber von der CDU/CSU und der FDP nieder- stimmen.[65] Heute haben SPD und Grüne die Mehrheit. Warum greifen sie ihre damalige Initiative nicht wieder auf? 

4. Globalsumme statt unübersichtlicher Vielfalt. Sinnvoll wäre es auch, Politikern eine angemessen hohe Globalsumme zu geben, aus der sie dann nicht nur ihren Lebensunterhalt, sondern auch ihre Aufwendungen für das Mandat und die Alters- und Krankenversorgung zu bestreiten hätten,[66] wie dies auch in Schleswig-Holstein[67] und Nordrhein-Westfalen[68] vor- geschlagen wurde. Dann müssten auch Abgeordnete sich mit dem Sammeln von Belegen herumschlagen (wie jeder normale Bürger auch) und würden am eigenen Leib spüren, wie teuer das Ansparen einer eigenen Versorgung ist. Dass Politiker unter den von ihnen gemachten Gesetzen leiden, entspricht nicht nur demokratischer Gleichheit,[69] sondern könnte auch eine eminente edukative Wirkung haben: Forderungen etwa nach Vereinfachung des Steuerrechts fänden plötzlich ganz andere Resonanz unter den Gesetzesmachern als bisher.[70] Allerdings müsste verhindert werden, dass die Politiker die Systemänderung dazu nutzten, zu große Schlucke aus den öffentlichen Kasse zu nehmen.[71] 

5. Reform des Wahlrechts. Die erforderlichen Reformen des Wahlrechts (und damit die Herstellung der Verantwortlichkeit der Politiker gegenüber ihren Wählern), die auch deshalb besonders wichtig sind, weil sie die erstarrten innerparteilichen Rekrutierungsmuster aufbrechen könnten, lassen sich möglicherweise nur im Wege von Volksbegehren und Volks- entscheid durchsetzen, wie sie inzwischen in allen sechzehn Bundeslän- dern eröffnet sind. In Hamburg ist eine dahingehende Initiative zur Ver- besserung des Wahlrechts zum dortigen Landesparlament gerade im Gang.[72] Man muss ihr Erfolg wünschen!

(aus: Zeitschrift für Rechtspolitik 2003, S. 235 ff.)

 

Stand: 28.11.2007