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 Inhalt Vorwort Hans Herbert von Arnim Vom schönen Schein der Demokratie Politik ohne Verantwortung – am Volk vorbei Droemer, München 2000, ISBN: 3-426-27204-0, Taschenbuch-Ausgabe mit aktuellem Nachwort Knaur, München 2002, 400 Seiten ISBN: 3-426-77538-7
Vorwort Teil 1: 1 Reformblockade: Das Versagen der Institutionen 2 Deutschland im Umbruch 3 Der Maßstab: Regieren durch das Volk und für das Volk 4 Ungelöste Probleme, entmündigte Bürger 5 Die fiktive Demokratie 6 Wer den Staat beherrscht und warum 7 Berufspolitiker: Statussicherung durch
Ausschalten 8 Schluß: Rückbindung der Politik an die
Bürger Teil 2: 9 Einleitung: Der Föderalismus hält nicht, was er verspricht 10 Ein Lehrstück in Macht- und
Statuspolitik: 11 Ländersache erster Teil: Preisgabe der
eigenen 12 Ländersache zweiter Teil:
Gestaltungsverlust bei Verwaltung 13 Ländersache dritter Teil: Nur kein
Risiko – Flucht 14 Ländersache vierter Teil: Konsequente
Entmündigung 15 Die Folgen der Machtverschiebung
Politik durch die Hintertür: der Bundesrat 16 Modell Deutschland? – Föderalismus
und 17 Auf dem Prüfstand: Selbständigkeit,
Leistungsstärke, 18 Was bleibt vom Sinn des Föderalismus? 19 Die Mär vom zwangsläufigen Verfall des Föderalismus 20 Die Eigeninteressen der politischen
Klasse
Berufspolitiker und Kartellparteien 21 Das Volk als Gegengewicht? 22 Warum überhaupt noch Länder? 23 Schlußbemerkung: Die Mängel des
Systems am Zustand Teil 3: 24 Vorbemerkungen: Geht alle Staatsgewalt
vom Volke aus? 25 Einwände und Vorurteile gegen mehr
direkte Demokratie
Argumente dafür
Der Bürgerwille läßt sich nicht ersetzen: 26 Die Angst der Deutschen vor dem Volk und das Finanztabu 27 Was genau ist »direkte Demokratie«? 28 Wie funktionieren direktdemokratische
Entscheidungs- 29 Ausgehebelt: Ist direkte Demokratie
unerwünscht?
Quoren für Volksentscheide und Bürgerentscheide
Manches ist tabu: Eingeschränkter Gegenstandsbereich 30 Darf das Volk oder darf es nicht? – 31 Rolle rückwärts in Bayern? 32 Belebung des politischen Wettbewerbs:
Mit direkter Wie die Reformen teilweise verpatzt wurden 33 Volksbegehren und Volksentscheid auf
Bundesebene: 34 Blick über die Grenzen: Halbdirekte
Demokratie in der 35 Die Europäische Union – ein Fall für
mehr direkte 36 Leistung entscheidet: Repräsentative
und halbdirekte Anhang Tabellen Anmerkungen Demokratie lebt davon, daß Verantwortung zurechenbar bleibt. Fehlt es daran nicht nur am Rande, sondern im Kern der Politik, ist dies der Anfang vom Ende. Demokratie hat ohne Verantwortung keine Zukunft. Die Auflösung der Verantwortlichkeit ist – von der Europäischen Union abgesehen – nirgendwo so extrem wie im Föderalismus spezifisch deutscher Prägung. Der auf Bismarck zurückgehende deutsche Exekutivföderalismus, den die »Landesfürsten« bei Abfassung des Grundgesetzes für sich durchgesetzt und später immer weiter ausgebaut haben, ist ausgesprochen antidemokratisch. Er ist einzigartig in der Welt und bewirkt eine Entmachtung der Parlamente und Bürger und eine Lähmung der Politik, die nur deshalb nicht auf dauernden Aufschrei und Protest der Öffentlichkeit stoßen, weil die komplizierten Mechanismen so schwer zu durchschauen sind. Die mangelnde demokratische Kontrolle wird von der politischen Klasse allerdings nicht unbedingt als Nachteil empfunden, erleichtert sie es ihr doch, ihre eigenen Interessen zu sichern und auszubauen. Die Reformbereitschaft der hauptberuflichen politischen Akteure ist deshalb tatsächlich viel geringer, als gemeinhin öffentlich zugegeben wird, ja die Eigeninteressen der Berufspolitiker haben viele Verkrustungen insgeheim erst herbeigeführt. Gleichwohl wird in Sonntagsreden der schöne Schein der Demokratie aufrechterhalten, selbst wenn der Kaiser – wie in Andersens Märchen – in Wahrheit ohne Kleider dasteht. Es gibt letztlich nur ein wirksames Gegenmittel zur Wiederherstellung der Demokratie als Regierung durch und für das Volk: die Aktivierung der mündig gewordenen Bürger selbst und die Schaffung der dazu erforderlichen Institutionen. Diese Erkenntnis setzt sich zunehmend durch, und sie ist der tiefere Grund für den schnell wachsenden Zuspruch, den Elemente direkter Demokratie in der Bundesrepublik (und in anderen Ländern) seit einiger Zeit finden. So sind Bürger- und Volksbegehren und die entsprechenden Entscheide inzwischen in allen Bundesländern und Kommunen eröffnet. Dies geschah meist allerdings nur mit halbem Herzen. Aus Furcht vor dem Volk hat die etablierte Politik die direktdemokratischen Institutionen vielfach mit obrigkeitsstaatlichen Vorbehalten, absurden Schikanen und kaum überwindbaren Hürden versehen und dadurch das mit der einen Hand Gewährte mit der anderen Hand wieder genommen. Als Vorwand dienen überkommene Vorurteile, die wiederum in einer deutschen Sonderentwicklung wurzeln: Im Kaiserreich der Jahrhundertwende mit seinem Dualismus von Monarchie und Volk hatten direktdemokratische Vorstellungen von vornherein keinen Platz, weil sie die ungeteilte Souveränität des Volkes voraussetzen. Heute gilt es, Vorurteile abzubauen und überholte institutionelle Strukturen zu reformieren, wenn die »Politik(er)verdrossenheit« nicht weiter zunehmen und die »Reformblockade« in unserem Land und in Europa gelockert werden soll. Eine Hauptthese dieses Buches ist, daß Berufspolitiker sich vorwiegend von ihren Eigeninteressen steuern lassen. Dabei entfalten sie sich nicht nur innerhalb der vorgegebenen Strukturen, sondern suchen diese – und das ist meine zweite Hauptthese – auch nach ihren Bedürfnissen zu verformen. Das gilt nicht nur bei der Gestaltung des Wahlrechts, der Parteien- und Politikerfinanzierung und der Ämterpatronage, die unmittelbar den Erwerb von Macht, Geld und Posten betreffen. Es gilt auch beim Schaffen und Verändern anderer Regeln und Verfassungsinstitutionen, bei denen der Zusammenhang mit den Eigneninteressen sehr viel indirekter und deshalb schwerer zu durchschauen ist. Das wird in diesem Buch vor allem an den Beispielen Föderalismus und direkte Demokratie belegt. Die Rolle der Eigeninteressen in der Politik zu erkennen fällt uns allerdings oft schwer. Zu sehr verbreitet ist das Idealbild vom gemeinwohlorientierten Volksvertreter, der beim Amtsantritt schwört, er werde seine »Kraft dem Wohle des deutschen Volkes widmen, seinen Nutzen mehren, Schaden von ihm wenden (und) das Grundgesetz und die Gesetze des Bundes wahren und verteidigen …« Wie wenig dieses Idealbild, das von der politischen Klasse selbst, allen voran Helmut Kohl, mit Inbrunst ausgemalt und der Öffentlichkeit immer wieder formelhaft vorgehalten wird, in Wirklichkeit zutrifft, hat jüngst der Parteispendenskandal um Kohl überdeutlich gemacht. Dem langjährigen Bundeskanzler, der als CDU-Vorsitzender seine Partei ein Vierteljahrhundert prägte, war die Macht offenbar derart wichtig, daß er zu ihrer Sicherung sogar gegen Gesetz und Verfassung verstieß – und das nicht nur gelegentlich, sondern systematisch über viele Jahre hinweg. Kohl hat ein ganzes Beziehungsgeflecht zur Stützung seiner parteiinternen Position entwickelt, das berüchtigte »System Kohl«, und ein ganzes Netz von Einflußnahmen und Abhängigkeiten gesponnen, das er mit Hilfe von Schwarzgeldern auch finanziell unterfütterte. Kohls Geringschätzung geltender Normen hat erschreckt. Seine dem Wunsch nach Macht und Sicherheit entspringende Motivation ist allerdings nichts prinzipiell Außergewöhnliches für die politische Klasse insgesamt. Kohl hat sie nur mit besonderer Bedenkenlosigkeit und Konsequenz umgesetzt. Hätte es noch eines Beweises bedurft, daß Eigeninteressen die Politik so sehr dominieren, daß ihre Vertreter gelegentlich sogar die Verfassung und das Recht mißachten, hier ist er. Deshalb fiel es Kohls Vorstandskollegen in der CDU auch so schwer, ihm seine Machenschaften wirklich zu verübeln (ganz abgesehen davon, daß manche von ihnen auch aktiv an den Rechtsbrüchen beteiligt waren). Ihre Sorge galt vielmehr dem Schaden in der Öffentlichkeit und der Minderung der Wahlchancen ihrer Partei. Gewiß, die Partei ist rechtlich nicht mit dem Staat gleichzusetzen. Ist es aber realistisch anzunehmen, die Dominanz von Eigeninteressen werde zurücktreten, wenn die Politiker in die Rolle von Amtsträgern schlüpfen? Gegen Machtmißbrauch und Ausbeutung durch die politische Klasse ist unser Gemeinwesen bisher noch unzureichend geschützt. Fünfzig Jahre nach Abfassung des Grundgesetzes und der meisten Landesverfassungen ist es Zeit, sie auf den Prüfstand zu stellen und, soweit erforderlich, zu erneuern. Unsere Verfassungen waren eine gute Basis für den Aufbau der Bundesrepublik in den ersten Jahrzehnten. Doch inzwischen hat sich eine politische Klasse gebildet, die die überkommenen Kontrollmechanismen unterläuft. Schon Thomas Jefferson, der Verfasser der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung, hat vor über 200 Jahren betont, jede Generation sei aufgerufen, sich ihre Verfassung neu zu geben. Nachdem der Bund und die Länder sich im Zuge der anstehenden Neuregelung des Finanzausgleichs ohnehin einigen müssen – so das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 11. November 1999 –, sollten auch weitergehende Reformen ins Auge gefaßt und nicht mehr von vornherein als »praktisch unmöglich« verworfen werden. Der Verfasser (und damit auch dieses Buch)
hat von mehreren wissenschaftlichen Tagungen besonders profitiert: einer
Tagung über Föderalismus, die das Frankfurter Institut und das Institut
der deutschen Wirtschaft im Herbst 1998 veranstalteten, der Tagung über Föderalismus,
die er zusammen mit seinen Kollegen Gisela Färber und Stefan Fisch im Frühjahr
1999 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer
durchführte, und dem von ihm betreuten alljährlich stattfindenden
Speyerer Demokratieforum, das im Herbst 1999 dem Thema »Direkte
Demokratie« gewidmet war. Speyer, im Januar 2000 Hans Herbert von Arnim
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