Hans Herbert von Arnim

Nachwort zum Taschenbuch "Vom schönen Schein der Demokratie"

Die gebundene Erstausgabe dieses Buchs vom Frühjahr 2000 ist auf erfreulich gute Resonanz gestoßen – und das, obwohl die Analyse als „starker Tobak“ und die präsentierten Reformvorschläge als „Revolution des parlamentarischen, repräsentativen Systems“ empfunden wurden.[1] So begrüßt der Politikberater und Buchautor Warnfried Dettling das Buch in der Zeit als ein „notwendiges Buch zur rechten Zeit“,[2] der Leipziger Staatsrechtslehrer Christoph Degenhart spricht in der Sächsischen Zeitung von einer „treffsicheren Analyse“[3] und Christian Bommarius fasst in der Berliner Zeitung zusammen:

„Arnims Kritik ist – en gros und en detail – berechtigt. Zu Recht konstatiert er die ‚fortschreitende Selbstauflösung der Bundesländer’ und die schritt- weise Entmachtung der Länderparlamente, deren Abgeordnete zwar so gut wie nichts mehr gestalten können, sich diesen Kompetenzverlust aber mit einer ‚goldenen Nase’ versilbern lassen. Selbst einem nur durchschnittlich am politischen Leben interessierten Zeitgenossen wird nicht entgangen sein, dass der Einfluss der Landesregierungen auf die Bundespolitik in den vergangenen Jahrzehnten zugleich kontinuierlich gewachsen ist. ... Das entspricht erstens nicht der vom Grundgesetz gewollten Machtbalance zwischen Bundestag und Bundesrat, zweitens aber ist es die direkte Folge von Absprachen ‚zu Lasten Dritter’: Die Länder haben dem Bund im Lauf der Zeit immer mehr Gesetzgebungsbefugnisse abgetreten, ihre Zustimmung zu den dafür erforderlichen Grundgesetzänderungen ließen sich die Minister- präsidenten jedoch mit der Ausweitung ihres Vetorechts in der Bundesge- setzgebung bezahlen. Das stärkte zwar die ‚Länderfürsten’, forcierte aber die Entmachtung der Länderparlamente.“[4]

Ähnlich meint Peter John im Hessischen Rundfunk:

„Seit Arnims Buch ‚Vom schönen Schein der Demokratie’ lässt sich Politikverdrossenheit erklären und herleiten, und zwar in einer Stringenz, die atemberaubend ist. ... Arnims Philippika der politischen Jetzt-Zeit liest sich überzeugend in der Gedankenführung und illustriert durch passende Bei- spiele. ... Die Strukturen aufgezeigt zu haben, unter denen Politikverdros- senheit gedeihen kann, ja fast zwangsläufig gedeihen muss, das ist das Verdienst des Buchs.“[5]

Das Buch reizte auch prominente Politiker zur Besprechung oder Kommentierung, so Richard von Weizsäcker,[6] Guido Westerwelle,[7] Hans-Jochen Vogel,[8] Christian Wulff[9] und Norbert Blüm.[10]

Es gab Zeiten, da schien es unter der Würde deutscher Wissenschaftler, in verständlicher Weise für ein breites Publikum zu schreiben. Zwar bedienen sich viele Kollegen auch heute noch einer komplizierten Kunstsprache, bemänteln mit dieser Scheinwissenschaftlichkeit aber oft nur die fehlende gesellschaftliche Relevanz ihrer Tätigkeit. In jüngerer Zeit setzt sich aller- dings, auch in offiziellen Wissenschaftsorganisationen, ein bemerkenswer- ter Wandel durch. Dieser spiegelt sich darin wider, dass die Deutsche Forschungsgemeinschaft immer stärker die Notwendigkeit hervorhebt, dass Wissenschaftler ihre Erkenntnisse auch breiten Kreisen vermitteln. Jüngst hat sie für gelungene Vermittlungen sogar einen „Communicator-Preis“ ausgesetzt.

Umso mehr erfreut es den Verfasser, dass viele Rezensenten die klare, verständliche Sprache des Buchs hervorheben.[11]

Den Vogel unter den Rezensenten hat allerdings Patrick Horst abgeschos- sen. Er hat das Buch gleich zweimal besprochen, einmal im Norddeutschen Rundfunk[12] und einmal in der Zeitschrift für Parlamentsfragen,[13] beide Male mit völlig unterschiedlicher Beurteilung.[14] Woher dieser Meinungs- wandel? Es spricht alles dafür, dass der Chefredakteur der Zeitschrift, Uwe Thaysen, Einfluss auf Patrick Horst genommen hat, der sich bei Thaysen, Professor an der Universität Lüneburg, habilitieren möchte und deshalb von diesem sozial abhängig ist. Thaysen sind meine kritischen Veröf. fentlichungen offenbar seit langem ein Dorn im Auge.[15]

Das Buch behandelt nach der orientierenden Einleitung (Teil 1) zwei große Themen: Föderalismus (Teil 2) und direkte Demokratie (Teil 3). Der bundes- deutsche Föderalismus, der die charakteristischen Fehlentwicklungen unserer Demokratie besonders scharf hervortreten lässt (siehe oben S. 166), befindet sich in einer ausgesprochenen Sinnkrise. Das Fazit der Analyse lautet (S. 140 f.):

In einem Bundesstaat soll durch Aufteilung der Kompetenzen auf Bund und Länder eigentlich mehr politische Handlungsfähigkeit und mehr Bürgernähe erreicht werden. Doch die Idee verkehrt sich in der Realität in ihr Gegenteil: Der bundesrepublikanische Föderalismus entmachtet Parlamente und Bürger und führt zu immer größerer Bürgerferne. Auch die Handlungs- fähigkeit der Politik wird vermindert, gelegentlich bis hin zur Lähmung.

Dieses Gesamturteil wird inzwischen weitgehend geteilt. Viele neue Analysen, die seit dem ersten Erscheinen des Buchs im Frühjahr 2000 veröffentlicht wurden, bestätigen den Befund. Es besteht Übereinstimmung in zwei zentralen Punkten:

–          Die Erscheinungsform des Föderalismus in Deutschland hat sich zu einer Perversion der eigentlich guten Ausgangsidee entwickelt. Die politische Verantwortung ist diffus und bleibt unzurechenbar. Wo alle Verantwortung tragen, trägt niemand Verantwortung. Die vielfachen Verflechtungen führen letztlich zu "organisierter Unverantwortlichkeit".

–          Diese Mängel zu beheben verlangt eine grundlegende Reform. Die Notwendigkeit, den deutschen Föderalismus zu reformieren, wird fast durchgehend unterstrichen – nicht nur von Wissenschaftlern, sondern auch von Politikern selbst.[16] Ein charakteristisches Beispiel ist die Antrittsrede des sächsischen Ministerpräsidenten Kurt Biedenkopf anlässlich der Übernahme der Präsidentschaft des Bundesrats.[17] In ähnliche Richtung gehen auch viele andere Stellungnahmen, etwa von Theo Waigel (CSU), Wolfgang Schäuble (CDU), Klaus von Dohnanyi und Wolfgang Clement (beide SPD), Otto Graf Lambsdorff (FDP), Oswald Metzger und Christine Scheel (beide Bündnis 90/Die Grünen), also von Vertretern fast aller Richtungen. Der bereits diagnostizierte Umschwung der Meinungen (S. 52 f.) hat sich inzwischen noch verstärkt. Die weit verbreiteten Reformvorschläge betreffen vor allem fünf Aspekte:[18]

–   Den Abbau der Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern (S. 73 ff.),

–   die Reform der Finanzverfassung,[19] insbesondere den Abbau der Mischfinanzierung[20] und die Neuaufteilung der Steuerhoheit (S. 80 ff.),

–   die Stärkung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder (S. 60 ff.),

–   die Stärkung der Landtage (S. 94 ff.)[21] und

–   die Verbesserung des bundespolitischen Entscheidungsverfahrens (S. 104 ff.).[22]

Die Probleme sind in der Föderalismuspraxis schon lange angelegt. Der daraus resultierende Reformbedarf tritt allerdings erst in jüngerer Zeit so richtig hervor. Das hat mit ganz bestimmten Entwicklungen zu tun (S. 24 f.), etwa dem nachlassenden Wirtschaftswachstum, den größeren Lasten infolge der deutschen Vereinigung, aber auch mit den demografischen Umschichtungen. Hinzu kommen der stärkere Wettbewerbsdruck durch Europäisierung und Globalisierung und – seit dem 11. September 2001 – ganz neue Anforderungen an die öffentliche Sicherheit. Während früher gewisse Mängel des politischen Entscheidungsverfahrens hingenommen werden konnten – angesichts der Produktivität und des Wachstums blieb immer noch genug für das Notwendige übrig –, hat sich die Situation heute grundlegend geändert. Die Mängel der politischen Willensbildung, die inzwischen geradezu eine Art Standortnachteil der Bundesrepublik Deutschland darstellen, werden immer empfindlicher registriert.

Im Mainstream der politischen und wissenschaftlichen Äußerungen bleiben zwei zentrale Gesichtspunkte allerdings ungenannt. Der eine ist die Frage, wodurch die Pervertierung der föderalistischen Institutionen der Bundesre- publik Deutschland eigentlich entstanden ist, welches also die wirklichen Triebkräfte und die Motive der Politiker waren und sind. Geht man dieser Frage unvoreingenommen nach, so gelangt man schnell zu den Eigen- interessen der politischen Akteure. Die Verteilung der Verantwortung auf möglichst viele Schultern ist für alle beteiligten Politiker nun einmal sehr bequem, weil sie ihre Stellung sichert und sie gegen mögliche Vorwürfe und Angriffe immunisiert. Politische Erfolge können sich dann alle an den Hut stecken, und bei Misserfolgen ist es niemand gewesen. Die Attraktivität solcher Verantwortungsverwischung ist auch eine Ursache für die ins Kraut geschossene informelle Zusammenarbeit zwischen den sechzehn Ländern und teilweise auch dem Bund. Die fast tausend Koordinierungsgremien, von denen die Kultusministerkonferenz[23] nur eines ist, führen zu einem verschleierten Zentralismus, obwohl kein Gesetz und keine Verfassungs- vorschrift dazu zwingt.

Doch Hinweise auf die Eigeninteressen der politischen Klasse als eigent- licher Motor für die Fehlentwicklungen findet man in fast keiner Untersu- chung, und wenn dieses Motiv doch einmal vorkommt, dann allenfalls an- deutungsweise.[24] Das hat wiederum zwei Gründe, die sich gegenseitig verstärken: eine gewisse Naivität des Menschenbildes mancher Autoren, gepaart mit methodenbedingter Analyseschwäche, und die in Deutschland unter vielen Gesellschafts- und Rechtswissenschaftlern verbreitete Abnei- gung, Politikern zu nahe zu treten. Es gilt immer noch als „politisch inkor- rekt“, die Eigeninteressen der politischen Klasse und ihren Einfluss auf deren Verhalten beim Namen zu nennen.

Symptomatisch ist eine Studie der Bertelsmann Stiftung.[25] Obwohl die Autoren dieser Studie ansonsten kein Blatt vor den Mund nehmen und viele Mängel deutlich herausstellen, fehlt die Frage nach den inneren Gründen für die bisherigen Fehlentwicklungen völlig (und die Antwort natürlich erst recht).[26] Diese Scheu, den Dingen auf den Grund zu gehen, mag im vorliegenden Fall dadurch verstärkt werden, dass die Bertelsmann Stiftung ihre Studien regelmäßig von Mitgliedern der politischen Klasse selbst begleiten und betreuen lässt. Politikern, auch ehemaligen, die an der Föderalismus-Studie mitgewirkt haben,[27] wird es aber erst recht schwer fallen, die eigentliche Wurzel der Fehlentwicklungen zu benennen, müssen sie doch befürchten, sich dann selbst ein schlechtes Zeugnis auszustellen, schließlich sind oder waren sie ein Teil des Systems, dessen Auswirkun- gen sie kritisieren. Dieses analytische Defizit kennzeichnet, wie gesagt, auch andere Studien: Man nimmt die Gemeinwohlorientierung, welche die Amtsträger regelmäßig für sich reklamieren, für bare Münze und traut sich nicht zu sagen, dass des Kaisers neue Kleider gar keine sind und er in Wahrheit nackt dasteht.

Die Eigeninteressen sind auch die eigentliche Ursache für den klaffenden Widerspruch zwischen der ausgeprägten Reformrhetorik und der dürftigen Reformpraxis. Die Politik reagiert durch Reden statt durch Tun. Man gibt sich – auch hier – gemeinwohlorientiert, handelt mehrheitlich aber ganz anders. Das wird besonders bei den Landesparlamenten deutlich. Ihr Einfluss ist im Lauf der Jahrzehnte immer stärker zurückgegangen. Auf den ersten Blick müsste man deshalb gerade bei ihnen eigentlich besonderen Reformeifer erwarten. Doch das Gegenteil ist der Fall: Die Landtage sind ausgesprochen lethargisch.[28] Man vergießt Krokodilstränen über die eigene Entmachtung. In Wahrheit fühlt sich das Gros offenbar ganz wohl dabei, dass man keine oder wenig politische Verantwortung zu übernehmen braucht (siehe S. 63 f.).

Föderalismusforscher wie Fritz Scharpf[29] gehen allerdings davon aus, es sei ohnehin nicht viel an Reformen möglich und schon gar keine „Struktur- reformen“. Die Reformverlierer würden sich gegen die Beschneidung ihrer Position massiv zur Wehr setzen, und sie haben nun einmal kaum über- windliche Vetopositionen inne. Die Auffassung, Reformen seien allenfalls möglich, wenn sie allen Vorteile brächten, ist indes auf Widerspruch gestoßen, zum Beispiel bei Rainer-Olaf Schultze. Seine Reformstrategie misst auch der Öffentlichkeit und der Wissenschaft wichtige Rollen zu. Schultze fordert die gezielte Mobilisierung der Öffentlichkeit. Wissen- schaftliche Berater müssten sich auch politisch betätigen und bewusst Verbündete suchen, besonders die veröffentlichte Meinung in den Medien.[30] Diese Auffassung verdient unsere Sympathie. Man sollte aber, wie am Ende dieses Nachworts gezeigt wird, noch einige Schritte weiter gehen.

Die zweite in den Analysen regelmäßig unterdrückte Frage ist, ob die Länder nach einer Rückübertragung von Kompetenzen überhaupt in der Lage sind, davon sinnvollen Gebrauch zu machen. Die Kompetenzen waren früher ja nicht zuletzt gerade deshalb auf den Bund übertragen worden, weil die Länder versagt hatten (siehe S. 62 ff.). Was zuallererst nötig wäre, ist deshalb eine grundlegende Verfassungsreform der Bundesländer, welche deren Handlungsfähigkeit wiederherstellt und ihre Bürgernähe erhöht. Dadurch würden die Länder erst in die Lage versetzt, von den auf sie zurückzuübertragenden Kompetenzen sinnvoll Gebrauch zu machen (S. 154 ff.). Das will allerdings kaum einer wahrhaben. Deshalb wird auch dieser Gesichtspunkt in der öffentlichen Diskussion regelmäßig ausgelassen.

Wir finden also eine weitgehende Übereinstimmung in zwei Themenbe- reichen vor: Fehlfunktionen des Föderalismus und – daraus resultierend – dringender Reformbedarf. Gleichzeitig werden zwei weitere, besonders heikle, aber auch wichtige Themenbereiche ignoriert oder unterdrückt.

Ein Beispiel, wie ernstgemeinte Reformbemühungen und Reformansätze in der Praxis leicht versanden, ist die Reform des Finanzausgleichs, die das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil vom 11. November 1999 anstoßen wollte.[31] Das Urteil hatte manche Hoffnung auf eine umfassende Reform genährt. Doch was ist daraus geworden? Die jetzt beschlossene „Reform“[32] verdient diesen Namen nicht. Der Berg kreißte und gebar eine Maus. Die Reform wird dadurch noch zusätzlich erschwert, dass Bundes- kanzler Gerhard Schröder und Bundesfinanzminister Hans Eichel Ländern wie Berlin, Brandenburg, Bremen und Hamburg vorab den Fortbestand überholter Privilegien zusagten, um diese Länder dazu zu bewegen, der Steuerreform im Bundesrat zuzustimmen. Hier wird deutlich, wie sich Reformdefizite immer weiter hochschaukeln. Mit jedem Schritt sinkt das Gemeinwesen tiefer in den Sumpf: Die unterbliebene Neugliederung des Bundesgebiets lässt etwa die Stadtstaaten als selbständige Bundesländer fortbestehen, obwohl keines der verschiedenen Neugliederungskonzepte sie für erhaltenswert erklärt hat. Die Interessen dieser Länder, deren Fort- bestand „ein Anachronismus“[33] ist, stehen nun einer wirklichen Reform des Finanzausgleichs im Wege, und über ihre Vetoposition im Bundesrat verschaffen jene Länder selbst ihren überholtesten Belangen Geltung.

Entgegen der Direktive des Bundesverfassungsgerichts wurde bei der Neuregelung des Finanzausgleichs nicht ergebnisoffen über die Grundsätze diskutiert und entschieden. Vielmehr wurden umgekehrt, von den Ergeb- nissen ausgehend, die Grundsätze formuliert.[34] Darin liegt ein weiterer Beleg dafür, dass in der Praxis nicht das Gemeinwohlgebot, sondern die Eigeninteressen der Akteure dominieren. Eine an Werte bloß appellierende Haltung erweist sich einmal mehr als realitätsfern. Der ehemalige Verfas- sungsrichter Paul Kirchhof, ein besonders markanter Vertreter dieser Lehre, hatte seine Auffassung zwar ins Urteil des Bundesverfassungsgerichts geschrieben. Doch nicht einmal dadurch lassen die politischen Kräfte und ihre Interessen sich disziplinieren. Der rein postulative Ansatz, der immer noch großen Teilen der Staatsrechtslehre eigen ist,[35] endet regelmäßig an der Klagemauer.

Man muss das System ändern und sollte damit auf Landesebene beginnen, weil dort mit Hilfe von Volksbegehren und Volksentscheid auch solche Änderungen möglich sind, welche die politische Klasse auf Grund ihrer Eigeninteressen leicht hintertreibt.

Das von mir vorgestellte Reformmodell für Landesverfassungen zur Herstellung von politischer Handlungsfähigkeit und Bürgernähe erhält – neben wütenden Ausfällen mancher betroffener Politiker[36] – immer mehr Zustimmung seitens der Wissenschaft.[37] Dieses Modell beinhaltet:

–          die Direktwahl des Ministerpräsidenten,

–          Verbesserungen des Wahlrechts zum Landesparlament und

–          einige aus dem Systemwechsel folgende weitere Änderungen (S. 112 f., 154 ff.)

Dass die ganz große Mehrheit der Menschen eine solche Reform wünscht, steht ohnehin fest: Die TED-Umfrage einer rheinland-pfälzischen Zeitung ergab eine Zustimmungsrate zur Direktwahl des Ministerpräsidenten von 89 Prozent,[38] eine Mehrheit also, die an die 82 Prozent erinnert, die sich im hessischen Referendum von 1991 für die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte aussprachen (S. 261).

Man stelle sich einmal vor, das Reformmodell hätte es bereits in Hamburg und Berlin gegeben, als dort im September und im Oktober 2001 Wahlen stattfanden. Dann wäre uns die Peinlichkeit erspart geblieben, dass der Hamburger CDU-Spitzenkandidat, Ole von Beust, nun die dortige, höchst wackelige Regierung führt, obwohl seine Partei nur 26 Prozent der Stimmen bekam. Auch in Berlin würde ein direkt gewählter Regierender Bürger- meister eine ganz andere Legitimation besitzen als Klaus Wowereit mit seiner SPD/PDS-Koalition. Es ist ja auch kein Zufall, dass im Vorfeld der Berliner Wahl nach der Direktwahl des Regierenden Bürgermeisters gerufen wurde.[39] Und dieser Ruf wird rasch lauter werden.

Das Erfolgsmodell der Direktwahl der Exekutivspitze sollte von den Städten auf die Länder übertragen werden. Der Unterschied zwischen einem Stadt- staat wie Hamburg und anderen deutschen Großstädten wie Hannover, Köln, München oder Stuttgart ist so groß nicht.[40] Von allein kommen solche Reformen gegen den geballten Widerstand der politischen Klasse allerdings nicht zustande. Es gilt deshalb, eine Strategie zu entwickeln und eine handlungsfähige Organisation zur Durchsetzung einer solchen Reform zu schaffen.[41] Dies sollte ab 2002 in Angriff genommen werden. Wer dazu einen Beitrag leisten kann und will, sollte sich mit dem Verfasser dieses Buchs in Verbindung setzen.[42]

Was die direkte Demokratie des weiteren anlangt,[43] ist gegenüber dem bisherigen Text die Feststellung zu ergänzen, dass die Eröffnung von Volksbegehren und Volksentscheid, wenn diese auch Verfassungsände- rungen betreffen, wirkliche Volkssouveränität herstellt – vorausgesetzt, dass sie praktikabel sind und keine unüberwindlichen Barrieren vorsehen. Dies habe ich in meinem jüngst erschienenen Buch Das System ausführlich dargelegt.[44] Würde auf Bundesebene die Möglichkeit der Volksgesetz- gebung geschaffen und könnte damit auch das Grundgesetz geändert werden, würde ein zentrales Legitimationsdefizit unserer Verfassungsord- nung mit einem Schlag behoben. Die Volkssouveränität wäre Wirklichkeit und bliebe nicht länger eine Fiktion, wie dies derzeit der Fall ist.[45]

Ein zweiter Gesichtspunkt sei erneut hervorgehoben, weil selbst viele Anhänger der direkten Demokratie noch nicht erkannt haben, welche legitimatorische Sprengkraft er enthält. Gemeint ist die – auf den ersten Blick recht schlicht anmutende – Feststellung, dass direktdemokratische Entscheidungen demokratischer sind als repräsentative. Wenn repräsen- tative Demokratie mit Abraham Lincoln Regierung durch und für das Volk ist und mit dem ersten Teil dieser Formel die demokratische und mit dem zweiten Teil die repräsentative Komponente gemeint ist, muss das Maß an Demokratie durch die Nähe zum mehrheitlichen Volkswillen definiert werden. Die ist aber, wenn das Volk selbst entscheidet, unbestreitbar größer, als wenn Repräsentanten die Entscheidung für das Volk treffen. Repräsentative Entscheidungen sind deshalb nur vorzugswürdig, soweit direktdemokratische unpraktikabel oder hinsichtlich der Richtigkeitschance eindeutig schlechter zu beurteilen sind. Ist dies aber nicht der Fall, besitzen direktdemokratische Entscheidungen einen demokratischen „Mehrwert“ gegenüber repräsentativen (S. 191 f. mit weiteren Nachweisen in Anmerkung 66, S. 364).[46]

Im übrigen setzt sich die Überzeugung immer mehr durch, dass die Einführung von direkter Demokratie auf Bundesebene und die Erleichterung und Erweiterung ihrer Handhabung auf Landes- und kommunaler Ebene dringende Anliegen sind,

–          weil direkte Demokratie das einzige Mittel darstellt, um die politische Klasse wirksam zu kontrollieren (S. 189 ff.),

–          weil direkte Demokratie das einzige Instrument ist, um den Zugriff des Staates auf die Bürger, auf die Gesellschaft und auf das Sozialprodukt in vernünftigen Grenzen zu halten (S. 294 ff.),

–          weil direkte Demokratie Reformen anstoßen und durchsetzen kann, die andernfalls keine Chance hätten, wie zum Beispiel die Reform der Kommunalverfassungen gezeigt hat (S. 258 ff.), und nicht zuletzt

–          weil die große Mehrheit der Bürger solche direktdemokratischen Entscheidungsmöglichkeiten wünscht.

Demokratische Verfassungen, die in zentralen Punkten nicht mehr von der Mehrheit des Volkes, von dem „alle Staatsgewalt ausgeht“, getragen werden, verlieren auf die Dauer ihre Legitimation.

Zu einem immer größeren Problem wachsen sich neuerdings die Landesverfassungsgerichte aus. Sie fallen den Initiatoren und Unterzeich- nern von Volksbegehren zunehmend in den Arm. Das gilt zum Beispiel für Thüringen, wo ein Volksbegehren im Herbst 2000 die – hohe – Hürde von 14 Prozent der Wahlberechtigten mit großem Abstand[47] genommen hatte und dann vom dortigen Verfassungsgericht für rechtswidrig erklärt worden war, so dass es zu einer Volksabstimmung gar nicht kommen konnte.[48] Ziel des zu Grunde liegenden Gesetzentwurfs war es, die übermäßig hohen Hürden für die Volksgesetzgebung durch eine Verfassungsänderung zu senken und den Finanzvorbehalt einzuschränken (S. 210 ff.). Merkwürdig war bereits, dass der bayerische Verfassungsgerichtshof seine ursprüng- liche, seit Jahrzehnten geltende Rechtsprechung in dem Urteil über das Volksbegehren zur Abschaffung des Senats änderte und plötzlich ein Quorum für verfassungsändernde Volksentscheide verlangte (S. 253 ff.). Doch die Urteile des Thüringer Verfassungsgerichtshofs und anderer Verfassungsgerichte[49] gehen zum Teil noch erheblich darüber hinaus und begründen eine Reihe von zusätzlichen, aus der Verfassung nicht ables- baren, von den Gerichten vielmehr frei erfundenen Voraussetzungen. Der Kern jener Urteile besteht in der Grundauffassung, die Gesetzgebung durch die Parlamente sei die primär legitimierte und die durch das Volk selbst nur sekundär legitimiert. Dieser Ausgangspunkt ist in einer Demokratie auf der Basis der Volkssouveränität aber offensichtlich falsch, umgekehrt sollte es sein.[50]

Diese Rechtsprechung lenkt den Blick auf ein ganz neues institutionelles Problem, auf die Frage nämlich, ob das derzeit praktizierte Verfahren bei der Bestellung der Landesverfassungsrichter noch länger hingenommen werden kann. Bei Verfassungsstreitigkeiten über die Zulässigkeit von Volksbegehren und Volksentscheiden geht es regelmäßig um einen Streit von Leuten aus dem Volk gegen die politische Klasse, also um einen Streit zwischen "unten" und "oben". Denn hätte die politische Klasse sich das Gesetzesvorhaben zu eigen gemacht, wäre eine Initiative von unten ja nicht nötig. Die Richter aber werden alle von den Landtagen oder Regierungen, also "von oben" bestellt. Das Bestellungsverfahren ist mithin grob einseitig. Was würde man wohl sagen, wenn die Mitglieder eines Schiedsgerichts nur von einer Seite bestellt würden?[51] Die Richterauswahl verläuft ganz ähnlich, ohne dass diese unhaltbare Schieflage bisher allerdings in die öffentliche Diskussion gelangt wäre.

Zur Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene wird es vor der Bundestagswahl im Herbst 2002 kaum noch kommen, obwohl die Regierungskoalition sich das laut Koalitionsvereinbarung ausdrücklich für diese Legislaturperiode vorgenommen hat. Der „demokratie- politische Sprecher“ der Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen im Bundestag, Gerald Häfner, musste dies auf der 6. Speyerer Demokratietagung im Oktober 2001 mit Bedauern bestätigen. Die Reform verlangt nach herr- schender Auffassung der Staatsrechtslehre Zweidrittelmehrheiten im Bundestag und im Bundesrat und damit die Zustimmung auch der CDU/ CSU, die direkter Demokratie erklärtermaßen skeptisch gegenübersteht. Sollte sich wider Erwarten doch noch etwas bewegen, besteht die Gefahr, dass das Projekt verwässert und zur bloßen Alibimaßnahme verkommen würde. Das Kernproblem liegt darin: Das Projekt ist in falschen Händen, nämlich in denen der politischen Klasse, die durch seine Realisierung Teile ihrer Macht an das Volk abgeben würde. Damit wird der Bock zum Gärtner gemacht.

Letztlich geht es um nicht weniger als die Verwirklichung der Volkssou- veränität. Warum aber soll das Volk sich dabei die Regeln von denen vorschreiben lassen, die – entgegen den Verheißungen der Demokratie – eine solche Reform gar nicht wollen, von denen also – außer Blockaden – nichts zu erwarten ist, weil sie um ihre Herrschaft und ihre Pfründen fürchten?

Deshalb beschreitet die Bewegung „Mehr Demokratie“ einen anderen Weg: Sie hat sich entschlossen, nach eigenen, sinnvollen Regelungen vorzu- gehen, und sammelt Unterschriften für einen Entwurf zur Änderung des Grundgesetzes, der dann dem Parlament präsentiert werden soll. Man müsste aber noch erheblich weiter gehen und nach erfolgreichem Volks- begehren eine Volksabstimmung durchführen. Da die politische Klasse dafür keinen angemessenen gesetzlichen Rahmen zur Verfügung stellt, sondern das Volk weiterhin im Stadium der Unmündigkeit halten möchte, muss dieses zur Selbsthilfe greifen. Dafür bietet das Grundgesetz ge- wichtige Anhaltspunkte: Es verspricht Volkssouveränität in der Präambel, es geht davon aus, dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht und von diesem „in Wahlen und Abstimmungen“ ausgeübt wird,[52] und es verheißt in seinem Schlussartikel 146, dass das Volk über seine Verfassung selbst entscheiden kann und muss:

„Dieses Grundgesetz, das nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands für das gesamte deutsche Volk gilt, verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“

Das ist bislang noch nicht geschehen. Hans-Olaf Henkel, der bekannte Querdenker und neue Präsident der Leibnitz-Gesellschaft, hat auf dem Hambacher Schloss, dieser „Wiege von Freiheit und Demokratie“ am 9. Oktober 2001 dazu aufgefordert, den „Geist von Hambach“ zu erneuern und die Verheißungen des Art. 146 GG endlich mit Nachdruck einzufordern.[53] Dieses Ziel Wirklichkeit werden zu lassen ist Sache von uns Bürgern selbst. Jeder Mann und jede Frau hat es in der Hand, daran mitzu- wirken.[54]

 

Stand: 03.09.2002