eGov Thought Leaders Roundtable in Sophia Antipolis

I. Ein internationaler Gedankenaustausch über eGovernment

Ist eigentlich über eGovernment schon alles gesagt? Das französische Sophia Antipolis erscheint wie geschaffen, sich für einige Tage zurück zu ziehen und über diese Frage nachzudenken.

Regiert und verwaltet wird hier an der Cote d´Azur schon seit jedenfalls zweieinhalb tausend Jahren, als die alten Griechen ihre Polis Nikaia (dem heutigen Nizza) auf der anderen Seite der Baie des Anges um Anti-Polis (dem heutigen Antibes) erweiterten. Vor erst gut vierzig Jahren wurde dann Sophia Antipolis ins Leben gerufen, ein Wissenschafts- und Technologiepark zur Förderung von Gedankenaustausch und Partnerschaften zwischen mittlerweile über tausend Unternehmensniederlassungen mit etwa 25000 Beschäftigten - ein geradezu maßgerechter Ort also, sich mit eGovernment als Erweiterung von Government in unserer Zeit zu befassen und diese Entwicklung wissenschaftlich zu reflektieren.

Zu einem Gedankenaustausch darüber hatte die Microsoft Corporation Ende März dieses Jahres in ihr gemeinsam mit Hewlett Packard - Compaq betriebenes ".Net Solutions Center" eingeladen. Der eGovernment Thought Leadership Roundtable setzte sich aus achtzehn Teilnehmern aus Europa und dem Nahen Osten zusammen - von Ägypten bis Irland, von Schweden bis Slowenien, von Italien bis Rußland - , überwiegend aus dem Universitäts- und Unternehmensberatungsbereich. Von Doug Holmes, Paris, trefflich vorbereitet sowie unauffällig und dadurch um so wirkungsvoller moderiert, wurden drei Themen an drei Halbtagen ausgiebig erörtert: (1) Wie läßt sich der Stand von eGovernment beurteilen? (2) Bürgerpartizipation und Demokratie im digitalen Zeitalter und (3) Die nächste Generation: Wie werden Regierung und Verwaltung in 2010 aussehen?

Eines läßt sich vorab schon resümieren: Die angeschnittenen Aspekte und Stellungnahmen wiesen, über alle Ländergrenzen hinweg, deutliche Gemeinsamkeiten auf (schon dies ein Beleg für die überaus schnelle globale Ausbreitung von Ideen in unserer Zeit) - aber in deren Bewertung zeigten sich doch manche nationale Unterschiede.

II. Wie läßt sich der Stand von eGovernment beurteilen?

Wer messen will, muß einen Maßstab anlegen. Damit gerät man in die erste Schwierigkeit: Was, in aller Welt, ist eGovernment? Einig war man sich schnell darin: Internetauftritte von Behörden und andere Formen einer Online- oder Tele-Verwaltung kratzen nur am eigentlichen Potenzial der uns heute zur Verfügung stehenden Informationstechnik und des durch sie konstituierten eGovernment. Letztlich geht es hierbei um den, jetzt informationstechnisch untermauerten, Versuch einer verbesserten Regelung des gesellschaftlichen Wohls unter Einfluß von Staat und Verwaltung. Damit sind aber auch das Schicksal der "New Economy" oder der Stand an Online-Kommunikation zwischen Bürgerschaft und Verwaltung höchst unzureichende Maßstäbe dafür, wieweit eine Gebietskörperschaft oder eine Behörde mit eGovernment gekommen ist.

a) Ein tragfähiges Konzept für und ein richtiges Verständnis von eGovernment muß die Cluster- und Netzwerkbildung zugrunde legen, die über die neue informationstechnische Erreichbarkeit von Personen, Daten, Verwaltungsprozessen und sämtlichen mit Chips ausgestatteten Objekten unabhängig von Raum, Zeit und Hierarchie möglich geworden ist. Es wächst zusammen, was zusammen gehört. Dies betrifft die digitalen Plattformen für die Zusammenarbeit aller an einem Vorgang Beteiligten, unabhängig von ihrer aufbauorganisatorischen Zuordnung. Dies betrifft aber auch virtuelle Organisationen, die sich um gemeinsame Interessen oder Fähigkeiten herum selbst international heraus bilden. Damit müssen neue Formen der Arbeitsteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Bürgerschaft ebenso Bestandteile von eGovernment sein wie neue Formen der Partizipation aller "stakeholder" an Entscheidungen, neue Formen der Rückkoppelung zwischen Gesetz- und Verordnungsgebern und der durch sie zu beeinflussenden Realität oder neue Formen der Verwaltungsvereinfachung und Rationalisierung. Ebenso muß ein akzeptabler Maßstab für den Stand des eGovernment die neue aktivierende und gewährleistende Rolle des Staates in der Informationsgesellschaft oder sich eröffnende Möglichkeiten für eine territoriale Dispersion und Konzentration öffentlicher Stellen oder für einen Rückbau an Verwaltung enthalten, indem der Staat, wo immer möglich, Wirtschaft und Bürgerschaft aus dem Wege geht und sich unsichtbar macht.

b) Selbst ein tragfähiges eGovernment-Verständnis schließt allerdings nicht aus, daß Aussagen zu seinem Stand weiterhin davon abhängen, wer diesen Maßstab in welchem Land anlegt. Es sollte eigentlich nicht überraschen, daß diesbezügliche Aussagen von Politikern, Beratungsunternehmen, Wissenschaftlern oder Informationstechnikunternehmen durchaus unterschiedlich ausfallen können. Das Maß an eGovernment kann aber ebenso wenig ideologiefrei bestimmt werden, wo es um die Rolle des Staates in der Gesellschaft geht. Hinzu kommen kulturelle Unterschiede und solche an jeweils gegebener traditioneller Verwaltungsqualität, die Zweifel an einer Meßbarkeit des erreichten Standes nach Art von Bundesligatabellen aufkommen lassen.

c) Die Beurteilung von eGovernment in einem Land sollte darüber hinaus versuchen, dessen Potenzial für künftige Entwicklungen einzubeziehen. Gibt es eine Infrastruktur, eine eGovernment-Architektur, die Erfolge noch erwarten läßt? Hier muß man sich dedizierte Zuständigkeiten und Budgets für eGovernment ebenso ansehen wie rechtliche Voraussetzungen, Qualifikationsbedingungen oder Netzzugangsmöglichkeiten. Auch die Organisation der Anwendungsentwicklung ist dabei von erheblicher Bedeutung, weil sie vermeiden helfen muß, daß an zu vielen Stellen das Rad neu erfunden wird, aber doch soviel Parallelentwicklung zulassen muß, daß Konkurrenz um den besten Weg bestehen bleibt.

Besonders intensiv und durchaus kontrovers wurde die Diskussion bei der Frage, welcher Stellenwert "Strategie und Führung" bei der Einschätzung des eGovernment-Potenzials eines Landes zuzumessen ist. Hierin kann in der Tat ein Motor für eGovernment gesehen werden, wie Beispiele für tatkräftiges Initiieren und Vorantreiben wegweisender Anwendungen durch Politik- und Verwaltungsführung oder durch eGovernment-Strategien mehrerer Länder zeigten. Andererseits wurde auch Skepsis laut, nicht zuletzt mit Blick auf Erfahrungen mit dem "Jahr 2000"-Problem. Dieses erfreute sich großer Aufmerksamkeit sowohl der Bürgerinnen und Bürger wie der Politiker, verschlang viel Geld und Personaleinsatz und erforderte die Bestandsaufnahme der meisten Datenspeicher und Computerprogramme auch im öffentlichen Sektor, ohne daß allerdings diese günstige Ausgangslage in aller Regel zugleich strategisch für eGovernment genutzt worden wäre. Auch ist, ein weiterer Beleg für eine gewisse Skepsis gegenüber Strategie und Führung als Motoren von eGovernment, in manchem Land vorgerechnet worden, daß nötige Investitionen in eGovernment weit unter den dadurch erzielbaren Kostensenkungen des Verwaltungshandelns lägen, sie aber gleichwohl unterbleiben. All dies weist auf mancherlei Rücksichtnahmen hin, denen Politiker mehr oder weniger zwangsläufig unterliegen (etwa mit Blick auf Personalfreisetzungen oder auch nur -umsetzungen sowie mit Blick auf jahrelange Reformstaus in manchen Ländern) und erhöht den Stellenwert zweier anderer Potenziale für Antriebe in Richtung eGovernment. Das eine liegt in der informationstechnischen Weiterentwicklung, die zwar im Detail unvorhersehbar, gleichwohl aber gewiß ist, wie jeder Rückblick auf frühere Jahre beweist; umgekehrt betrachtet ist gewiß, daß die informationstechnischen Potenziale in den vor uns liegenden Jahren die heutigen beträchtlich übersteigen werden. Das andere Potenzial ist ein dem informationstechnischen Fortschritt inne wohnender Sachzwang, der sich etwa über Wettbewerbsdruck äußert ("Weil die andern das Internet nutzen, können auch wir nicht zurück stehen"), aber auch über Druck aus der Bürgerschaft ("Wieso muß man sich zu entfernten Ämtern mit begrenzter Öffnungszeit begeben, wenn man eine Pizza per Telekommunikation jederzeit nach überall hin ordern kann?") und aus der Wirtschaft ("Belastungen mit unnötiger Bürokratie") sowie nicht zuletzt von den Mitarbeitern, die ihre Arbeit und die informationstechnischen Verbesserungsmöglichkeiten genau kennen. Sachzwang geht auch von den Bemühungen um "trustworthy computing" aus, im Gefolge des 11. September 2001 verstärkt, das allerdings weitaus gezielter auch für eGovernment genutzt werden müßte als das "Jahr 2000"-Problem. Ähnliches gilt für bisher zum Teil noch isoliert verlaufende Maßnahmen zur Bekämpfung einer digitalen Spaltung der Gesellschaft.

Zu den eGovernment-Potenzialen eines Landes wurde auch die jeweilige Einstellung zu "benchlearning" gerechnet, eine Begriffskonstruktion, die die interkulturellen Unterschiede des benchmarking akzeptiert und zum Ausdruck bringt. Manche Länder vergewissern sich durch den Blick nach außen bewußt, ob sie sich auf einem richtigen Wege befinden, andere aber unterliegen dem "not invented here"-Syndrom, was sich sogar - selbstähnlich - im Landesinnern fortpflanzen kann, indem die behauptete Unvergleichlichkeit einer vorliegenden Aufgabenstellung zu ressourcenverschlingenden und den Spielraum für eGovernment schmälernden Individualentwicklungen führt.

III. Bürgerpartizipation und Demokratie im digitalen Zeitalter

Ein Thema, das in diesem Zusammenhang gern heiß diskutiert wird, wurde in Sophia Antipolis relativ rasch abgehandelt: eVoting. Trotz einiger vertiefungswürdiger Aspekte wie Wahltransparenz, Wahlbetrug oder Wahlgrundsätze (so das Briefwahlproblem der unbeeinflußten Stimmabgabe) war man der Meinung, dieses Feld könne jetzt Firmen überlassen werden, die sich um vertrauenswürdige Angebote kümmern. Das eigentliche Thema der Auswirkungen der neuen informationstechnischen Möglichkeiten auf die Institutionen der Demokratie wurde in einer ePartizipation gesehen.

Auch hier berührte die Diskussion zunächst bekannte Themenkomplexe wie die durch das Internet bereits deutlich gesteigerte Verwaltungstransparenz, elektronisch unterstützte Anhörungen, E-Mail-Kommunikation zwischen Bürgern und ihren Repräsentanten, Nutzung des Internet für den Wahlkampf, Chats und Diskussionsforen oder die stark verbesserten Möglichkeiten der Visualisierung von Folgen anstehender Entscheidungen, um sich dann schnell einer als entscheidend angesehenen Frage zuzuwenden, nämlich ob besser informierte Bürgerinnen und Bürger eine bessere Demokratie bedeuten.

Natürlich kann es nicht die Informationstechnik sein, die aus Uninteressierten über Nacht sich an Politik beteiligende Bürger macht. Wo Entfremdung und Politikver-drossenheit herrschen, müssen diese erst abgebaut werden. Gefragt werden kann dabei ein Weg zu persönlichem Engagement sein - vorausgesetzt allerdings, es hört auch jemand zu. Hier zeigt sich wieder eine ideologische Komponente von eGovernment: Ist Partizipation gewollt, oder wird einer Art Oberflächenbehandlung der Verwaltung-Bürger-Beziehungen mit Customer Relationship Management der Vorzug gegeben? Gerade bei kritischen Entscheidungen ist es aber dank Internet inzwischen so, daß über das Ja oder Nein einer öffentlichen Mitwirkung gar nicht mehr zu entscheiden ist - sie findet statt. Der Versuch eines "agenda setting" anhand einer Taxonomie von Entscheidungen - was sollte am besten repräsentativ über dafür vorgesehene Gremien, was partizipativ oder direktdemokratisch abgestimmt werden? - liefe leer, und zwar gerade bei kontroversen, die Emotionen hoch gehen lassenden Themen. Das "empowerment" der Bürger hat stattgefunden. Der Rubikon ist überschritten. Mit Blick auf manche Eigenheiten der herkömmlichen Medien ist die sich darin zeigende Disintermediation auch zu begrüßen. Das Internet erlaubt besser, über die vor allem aktuell sein wollenden, eher oberflächlichen Medienberichterstattungen hinaus beliebig tief in die Hintergrundinformation einzusteigen und sich darüber hinaus mit Gleichgesinnten zusammen zu tun, um so bisher atomistisch gebliebene Standpunkte nunmehr aggregiert und vernehmlicher vorzutragen.

Es muß aber auch einem "empowerment of the uninformed" entgegen getreten werden. Das heißt, daß Politik, Verwaltung und Wissenschaft aufgefordert sind, die neuen Medien für aktive Informationsstrategien und Öffentlichkeitsarbeit zu nutzen. Strittige Entscheidungen müssen möglichst auf nicht mehr zu diskutierende Fakten einerseits und abzustimmende Bewertungsfragen andererseits zurück geführt werden. Ob die Erde eine Kugel oder eine Scheibe ist, sollte keiner Mehrheitsentscheidung unterliegen, genauso wenig die Ingenieurentscheidungen bei einem Brückenbau; anders verhält es sich mit den Auswirkungen von Bauprojekten auf die Nachbarschaft. Aber auch unter Wertfragen finden sich solche, die nicht einer Mehrheitsentscheidung unterworfen werden sollten, denken wir nur an das Für und Wider der Todesstrafe.

Ein weiteres länger diskutiertes Thema war, wer sich (nicht) beteiligt. Sind es wieder die ohnehin an Politik Interessierten, die sich jetzt noch besser über die neuen Medien informieren und ihren Informationsvorsprung vergrößern können? Das wäre nicht so schlimm, wenn gleichwohl alle wesentlichen Aspekte einer Entscheidung auf den Tisch kämen (das Sitzungen verlängernde "Es ist alles gesagt, aber noch nicht von jedem" läßt sich auch in diesem Zusammenhang anwenden). Es ist jedoch nicht auszuschließen, daß sich gerade hochmotivierte Minderheiten, nicht aber die schweigende Mehrheit des Internet bedienen, so daß es auch hier der ausbalancierenden Einflußnahme repräsentativer Entscheidungsgremien bedarf.

Nach allem spricht einiges für "bessere Demokratie durch besser informierte Bürgerinnen und Bürger", auch oder gerade, wenn deren durch das Internet zweifellos gewachsener Einfluß durch Repräsentanten gefiltert wird.

IV. Regierung und Verwaltung im Jahre 2010?

Die vorgegebene Diskussionsfrage verlangte von den Teilnehmern eigentlich ihre Prognose, nicht ihre Wunschträume. Wie werden, nicht wie sollten, Regierung und Verwaltung 2010 aussehen?

Ähnlich den gängigen eGovernment-Diskussionen zeigte sich aber auch in Sophia Antipolis, daß Sein und Sollen gerne vermischt werden. Vorhersagen über eGovernment laufen dann allerdings Gefahr, alles zu beinhalten, was ein jeweiliger Betrachter (wieder: Ist es ein Politiker, ein Akademiker, ein Berater oder ein Hersteller?) an Positivem mit dem öffentlichen Handeln assoziiert.

Wenn wir aber ehrlich mit uns sind, können wir eine Prognose, eine Aussage über das künftige Sein von eGovernment also, gar nicht abgeben. Wir wissen, daß der informationstechnische Fortschritt weiter gehen wird, allerdings nicht wie. Wir wissen, daß ein dem technischen Fortschritt innewohnender Sachzwang sich auswirken wird, allerdings nicht wie. Wir wissen, daß eGovernment in Strategien der politischen und administrativen Führung eingebunden werden wird, allerdings nicht wie, da diese - systembedingt und unvermeidlich - an übergeordnete Machterwerbs- oder Machterhaltungsstrategien angepaßt werden.

Wie sehr Prognose und Hoffnung sich auch in Sophia Antipolis mischten, wird daran erkennbar, daß die Spannweite der Teilnehmerbeiträge von "Verwaltung wird sich verhalten wie schon immer" (gestützt auf eine zu beobachtende Resistenz von (Verwaltungs-)Kultur, extrem in der fünftausend Jahre alten Verwaltung in Ägypten, die sich in ihren Grundzügen bis heute wenig verändert habe (auch hierzulande bekannt als "Verfassungen vergehen, Verwaltungen bestehen")) bis "In 2010 wird die Bürokratie abgeschafft sein und die Verwaltung sich zu einer Art Einkaufszentrum entwickelt haben, das Dienstleistungen nur noch vermittelt" (vom Diensteanbieter zum Diensteregulierer).

Gleichwohl deckte die Diskussion Richtungen auf, in die öffentliches Handeln sich im Rahmen von eGovernment entwickeln dürfte, weil schon bestehende Ansätze dies anzeigen und weil damit vernünftigen, einleuchtenden Zielen und gesellschaftlichen Bedürfnissen entsprochen werden könnte.

Ein kurz vor dem Startschuß stehendes neues, durch moderne Informationstechnologie ermöglichtes Verwaltungsmodell wurde überzeugend vom belgischen Teilnehmer vorgestellt. Danach wird das flandrische Arbeitsministerium sein generisches, also verwaltungsunspezifisches Know-how in Arbeitsvermittlung, Personalentwicklung sowie Aus- und Fortbildung in neuer Rechtsform auf dem allgemeinen Markt anbieten, wobei man durchaus über die Landesgrenzen hinaus denkt. Die informationstechnische Basis bildet ein Vier-Schichten-Modell, das (1) alle heute denkbaren Kontaktmöglichkeiten als Multi-Kanal-Zugang über das Web (2) in einem Zugangsserver integriert und (3) über eine Austauschplattform wieder über das Web (4) die einbezogenen vielfältigen digitalen Dienstleistungen anspricht. Kein Zweifel, hier liegt echtes eGovernment im Sinne unserer Eingangsdefinition vor und zugleich ein Beispiel für zeitgemäß praktizierten und ausgeprägten politisch-strategischen Führungswillen.

Wahrscheinlich erschien den Diskussionsteilnehmern, daß bis 2010 generell Clusterbildung und Netz-Arbeit aller an einer Angelegenheit Beteiligten zunehmen, gestützt auf Internettechnologien, Datenbanken, Workflowsysteme und Dokumentenmanagement. Darin wird auch der - in seiner Größe meist unterschätzte - mobile öffentliche Dienst über Funkmedien einbezogen sein. Die traditionellen "Verwaltungssilos", also die Beschränkungen des Augenmerks auf die eigenen vier Wände, werden so auf die Dauer durch informationstechnisch getragene Arbeitscluster abgelöst.

Bürgerinnen und Bürger werden sich bei ihrem Zugang zur Verwaltung bis 2010 nicht auf Online-Wege beschränken lassen. Aus vielerlei Gründen werden persönliche und telefonische Wege bedeutsam bleiben. Das heißt aber auch, daß die Verwaltung mit Mehrkosten für die Unterhaltung von Multi-Kanal-Zugängen rechnen muß. Ortsabhängige Dienstleistungen (location-based services) werden aufgebaut werden, etwa um bei der Wohnungssuche standortspezifisch benachbarte Infrastruktureinrichtungen über das Mobiltelefon abrufen zu können. Immobile Bürgerinnen und Bürger werden mehr und mehr erwarten, daß die Verwaltung die vorhandene Informationstechnologie auch dazu nutzt, zu ihnen ins Haus zu kommen.

Die Trennung von Vorder- und Hintergrundverwaltung wird bis 2010 deutlicher werden, mit Phänomenen wie Dispersion und Ubiquität öffentlicher Stellen im Vordergrund sowie Konzentration und Rezentralisierung (unter Ausnutzung der dann wohl lückenlosen Ausstattung des öffentlichen Dienstes mit Computern) im Hintergrund. Wichtig wird aber sein, daß man nicht bei einer "modernen" Oberflächenpolierung der Vordergrundverwaltung mit Portalen, one-stop government oder 24/7-Erreichbarkeit stehen bleibt, hinter der, wie bei den Potemkinschen Dörfern, die heutigen Verhältnisse mehr oder weniger unverändert fortgelten. Vielmehr sind Reorganisation, Systematisierung und Rationalisierung möglich und nötig, nicht zuletzt, um den Verwaltungsaufwand deutlich zu senken sowie Hintergrundpersonal zugunsten von persönlichen Dienstleistungen im Vordergrund zu substituieren. Die fällige Systematisierung kann und wird aber auch das Wissensmanagement umfassen, etwa damit die Verwaltung zunächst einmal ihre schon vorhandenen Daten nutzt, bevor sie Dritte wie die Wirtschaft mit unnötigen Umfragen belastet, oder damit sie besser die im Netz sich niederschlagenden elektronischen Spuren des Verwaltungsvollzugs nutzt, um Rückschlüsse auf dessen Art und Weise ziehen zu können.

Neue Arbeitsteilungen zwischen Staat, Wirtschaft und Bürgergesellschaft werden sich - teils als Privatisierung, teils als Verstaatlichung, teils als Public-Private Partnerships - ergeben. Outsourcing (mit dem zweiten Sektor) und Kommunitarisierung (mit dem dritten Sektor) bisher von öffentlichen Stellen wahrgenommener Aufgaben nehmen zu. Dabei zeigte das flandrische Beispiel, daß neue informationstechnisch ermöglichte Formen von Arbeitsteilung nicht zwangsläufig Rückzug oder Selbstaufgabe des Staates bedeuten.

Daß alle diese Prognosen auch ihre ideologischen Bestandteile haben, zeigte sich beispielsweise in der Vorhersage eines Teilnehmers, der Staat werde sich zu einem vermehrten Dienstleistungsverkauf zu Preisen gedrängt sehen, die eine Verschwendung durch unnötige Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen einzudämmen versuchen.

V. Schluß

Nein, das machte die Thought Leaders-Konferenz von Microsoft nur allzu deutlich: Die Argumente über eGovernment sind noch lange nicht ausgetauscht. Viel Diskussion und vor allem natürlich das Aufgreifen und die Umsetzung der dann entstehenden Ideen sind noch nötig. Gerade auch der Blick über die eigenen Landesgrenzen führt dabei weiter. Der genius loci von Sophia Antipolis als Ort des Roundtable, über den hier zu berichten war, - die Weiterentwicklung des griechischen Stadtstaates Nikaia zu einer Anti-Polis und deren jüngste Ergänzung um eine Wissenschaftsstadt - hat sicher dazu beigetragen, sich auch der Aufgabenstellungen bei der Weiterentwicklung traditioneller Verwaltungen um ein eGovernment bewußter zu werden.