von
Heinrich Feddersen
Stadtverwaltung Wyk auf Föhr
Die Stadt Wyk auf Föhr gehört zu den kleineren Modellkommunen, die mit finanzieller Unterstützung des Landes Schleswig-Holstein neue Steuerungsinstrumente erproben. Das Projekt haben wir 1995 nach der "klassischen Methode" (wie sie in vielen anderen Reformkommunen auch angewandt wird) begonnen. Projektziele waren seinerzeit insbesondere:
Mit Hilfe eines externen Beratungsunternehmens wurde zunächst eine Grundlagen-, Fallzahlen- und Ablaufermittlung durchgeführt. Dabei konnten wir bereits diverse Verbesserungsmöglichkeiten (Bürger-/Kundenservice, Zusammenlegung von Betriebseinheiten, Einführung interner Leistungsverrechnungen, Abschaffung des zentralen Anordnungswesens, Delegation von Verantwortung usw.) erkennen und zwischenzeitlich zum Teil auch umsetzen.
Während der Reformarbeit stellte sich allerdings heraus, daß das Projektziel "Haushaltskonsolidierung" zum Kernstück der Aufgaben- und Verwaltungsreform überhaupt werden sollte. Es zeigte sich, daß eine Modernisierung der Verwaltung sinnvoll durch Methoden der Haushaltskonsolidierung ausgelöst werden kann.
Bekannt war, daß Reformprojekte anderer Kommunen in der Regel mit einer Vorbereitungsphase gestartet wurden (Auswahl von Pilotämtern, Fertigstellung von Produktplänen [möglichst mit Kennzahlen zur Qualität und Quantität, ausführlichen Zieldefinitionen usw.], Vorbereitung von Leistungskontrakten). Es folgte dann zumeist eine sogenannte Erprobungsphase, die man gewöhnlich in einem oder in mehreren Pilotämtern durchführte.
Leider ist die Erprobungsphase bisher wohl in keiner Kommune der Bundesrepublik mit meßbaren Ergebnissen abgeschlossen worden. Die Einzelelemente der angestrebten Ziele (Kosten- und Leistungsrechnung, Delegation von Ressourcenverantwortung, Berichtswesen) sind einfach zu komplex. Man läuft also Gefahr, sich an dieser Stelle quasi "totzuplanen".
Selbstverständlich sind die Produkte das Bezugselement der Neuen Steuerung und der kommunalen Verwaltungsreform schlechthin. Auch in dem Wyker Projekt sind Produkte beschrieben worden. Aber nicht in einer aufwendigen "wissenschaftlichen" Detailarbeit!
Besonderen Wert legten wir auf schnelle und einfache Konsolidierungsmaßnahmen, die ohne großen Kosten- und Zeitaufwand umsetzbar sein mußten. Denn ohne sofortigen praktischen Nutzwert wäre das Verständnis für Modernisierung und die Bereitschaft zur Mitarbeit bei allen Beteiligten (das sind zwangsläufig alle MitarbeiterInnen und PolitikerInnen) eher gehemmt als gefördert worden.
In einer ersten Phase haben wir (mit geringstem Aufwand) zunächst nur die Elemente beschrieben, die wir unbedingt brauchten, um unser Ziel zu erreichen. Wie wir das gemacht haben und auf welche Einzelheiten wir uns zunächst bei der Produktbeschreibung beschränkt haben, werden wir auf dem Produkt-Workshop am 21. August 1997 in der Verwaltungsfachhochschule Altenholz näher darlegen.
Durch diese relativ einfache Art der Aufstellung eines vorläufigen Produktkataloges war es uns möglich, alle Beteiligten in Haupt- und Ehrenamt frühzeitig in den Reformprozeß einzubeziehen und auf sogenannte Pilotämter, die in "perfektionierter, wissenschaftlicher Detailarbeit" Verwaltungsreform erproben, zu verzichten.
Fernziel unseres Projektes ist eine Neuausrichtung der Verwaltung dahingehend, daß Leistungsniveau, Bedarfsdringlichkeit und Ressourcenintensität in einem idealen Verhältnis zueinander stehen. Wenn man also feststellt, daß Leistungen auf hohem und damit teurem Niveau erbracht werden, aus der Sicht der Leistungsnachfrager aber nur eine geringe Bedarfsdringlichkeit besteht, wird man bei der Neuausrichtung der Verwaltung die Leistungsstrukturen verändern.
Orientiert haben wir uns dabei an der Portfoliobetrachtung nach "Reichmann und Haiber". Danach wird für Controllingzwecke die Ist-Situation der kommunalen Leistungsstruktur hinsichtlich Bedarfsdringlichkeit, Leistungsniveau und Ressourcenintensität in einem Ausgangsportfolio abgebildet. Die Grundidee basiert darauf, die Interessen der Bürger mit dem Leistungsangebot der Kommune in ein Gleichgewicht zu bringen.
Die Bedarfsdringlichkeit einzelner kommunaler Produkte kann zum Beispiel über Bürgerbefragungen ermittelt werden. In Wyk auf Föhr haben wir die Bedarfsdringlichkeit der Produkte ausschußübergreifend durch die Fraktionen bewerten lassen. Damit entstand zugleich eine politisch gewollte Rangfolge der Produkte.
Der Bedarfsdringlichkeit wird das Niveau der Leistungen gegenübergestellt. Dieses wird aus internen Kapazitätsauslastungen ermittelt. Wir haben die Bewertung hierfür von den jeweiligen Abteilungsleitern bzw. Sachbearbeitern der hauptamtlichen Verwaltung in einer gemeinsamen Gesprächsrunde vornehmen lassen.
Die Ressourcenintensität sagt aus, was das Produkt tatsächlich kostet. Dieser Wert wird über Haushaltsplanberechnungen in Verbindung mit Personalkostenbetrachtungen ermittelt.
Die Portfolios sind Hilfsmittel, um die Gesamtsituation zu erkennen. Sie erleichtern es den Vertretern der Kommune, die Ressourcen den tatsächlichen Bedarfen anzupassen. Ein wesentlicher Vorteil dieser Sichtweise dürfte es auch sein, Teilbereiche der Kommune (auch Eigenbetriebe) isoliert betrachten zu können.
In den nachfolgenden Skizzen sind Produkte (je größer der Kreis um so größer die Ressourcenintensität) entsprechend ihrer Bedarfsdringlichkeit und ihrem Leistungsniveau (N = niedrig, M = mittel, H = hoch) vor und nach einer Neuausrichtung der Verwaltung beispielhaft dargestellt:
Ausgelöst haben wir unsere Vorgehensweise durch eine völlig neue Art der Haushaltsmittelanmeldung. Während von der Politik eine Rangfolge der (vorläufigen und lediglich mit unbedingt notwendigen Informationen versehenen) Produkte nach Bedarfsdringlichkeit festgelegt und Eckdaten zum Haushaltsplan 1997 verabschiedet wurden, beschäftigte sich die hauptamtliche Verwaltung mit der Anmeldung der Haushaltsmittel.
Die mittelbewirtschaftenden Stellen haben dabei aber nicht mehr die Vorjahreswerte nach Haushaltsstellen fortgeschrieben, sondern pro Produkt die Mittel entsprechend ihrem Zielerreichungsgrad gelenkt: Man hat überlegt, in welchem Grad die angemeldeten Mittel tatsächlich zur Zielerreichung des jeweiligen Produktes beitragen. Aus den Mittelanmeldungen entstand ein Planungsdokument mit differenzierten Angaben zur Kostenart und ob es sich beispielsweise um fixe oder variable Kosten handelt.
Nach den Vorgaben der Politik (Eckdatenbeschluß) sollte ein ausgeglichener Haushalt 1997 präsentiert werden. Man wollte keine Neuverschuldung, keine Entnahmen aus Rücklagen, keine Änderung der Steuerhebesätze und auch keine Veräußerung größerer Sach- und Vermögensanlagen.
Da liegt es auf der Hand, daß eine zur Verfügung stehende steuerbare Restmasse den Betrag, der für die entsprechenden Produkte benötigten (angemeldeten) Mittel erheblich unterschreitet. In Wyk auf Föhr fehlten zu diesem Zeitpunkt der Haushaltsplanvorbereitung rund 1,3 Mio. DM.
Bringt man jetzt alle Produkte in die festgelegte Prioritätenrangfolge, ergibt sich eine Budgetschnittlinie. Das bedeutet, zunächst wären alle Produkte unterhalb dieser nicht mehr finanzierbar.
Beginnend bei Produkten mit der geringsten Priorität sind sodann die Leistungsniveaus auf der Basis der Informationen der Mittelanmeldung stufenweise solange abgesenkt worden, bis mindestens alle Pflichtleistungen finanzierbar waren. Dieser Ermittlungsprozeß der Budgetschnittlinie liefert differenzierte Informationen für ein operatives Kommunal-Controlling, das sowohl den effizienten Einsatz von Ressourcen als auch die effektive Maßnahmendurchführung unterstützt.
Ergebnis:
Die neue Art der Haushaltsplanaufstellung hat sich zweifellos positiv auf die Zusammenarbeit der Fraktionen ausgewirkt. "Bei der Verabschiedung des Etats unterblieben langatmige Reden und das gute Klima während der langwierigen Beratungen wurde mehrfach hervorgehoben." (Zitat aus der Tageszeitung "Der Insel-Bote", Wyk auf Föhr, vom 01.02.1997).
Dieses "bessere Klima" der Zusammenarbeit ist auch insgesamt zwischen Haupt- und Ehrenamt deutlich spürbar geworden.
Von besonderer Bedeutung scheint die von der Politik vollbrachte Leistung zu sein, kommunale Produkte in eine Reihenfolge der Bedarfsdringlichkeit gebracht zu haben. Allein daraus ist mittelbar das eigentliche Parteiprogramm jeder einzelnen Fraktion ablesbar.
Dank der Technikunterstützung war es möglich, in der Phase der Vorbereitung des Haushalts gemeinsam mit der Politik erforderlichenfalls jede Mittelanmeldung bis herunter zur einzelnen Bedarfsposition sofort darzustellen und zu beleuchten (z.B. bei der Iteration der Leistungsniveaufestlegung bzw. Veränderung der Budgetschnittlinie in der gemeinsamen Sitzung von Finanzausschuß und Magistrat). Die sich daraus ergebende Übersichtlichkeit und bessere Transparenz des Haushalts (produktbezogen) steigerte die Freude an der Mitarbeit aller Beteiligten in dieser Phase erheblich.
An dieser Stelle sind echte Konsolidierungserfolge erkennbar. Die Politik hat Haushaltsmittel entsprechend ihrem Zielerreichungsgrad gelenkt und keine Mittelkürzungen nach der "Rasenmähermethode" vorgenommen. Hier hat also auch die Politik überlegt, in welchem Grad die angemeldeten Mittel tatsächlich zur Zielerreichung des jeweiligen Produktes beitragen.
Im Ergebnis fördert dieses Verfahren auch eine bessere Verständlichkeit des Haushalts und der politischen Vorgehensweise für die Bürgerinnen und Bürger schlechthin. Entscheidungen, an einer gewissen Stelle Haushaltsmittel zu kürzen, sind plötzlich nachvollziehbarer geworden. Sogar dann, wenn an dieser Stelle im Grunde nur ungern Kürzungen hingenommen werden. Die festgelegte Reihenfolge der Bedarfsdringlichkeit macht deutlich, dass eine Mittelkürzung an anderer Stelle vergleichsweise negativere Auswirkungen hätte.
IT-Anbieter haben inzwischen Softwarelösungen für die Umsetzung des Wyker Modells entwickelt. Erste Präsentationen fanden bereits auf der CeBIT'97 in Hannover statt. Im September 1997 wird das Wyker Modell voraussichtlich als Praxisbeispiel zum Thema "Haushalte intelligent und bürgerorientiert konsolidieren" auf einem Kongreß für die öffentliche Verwaltung in Bonn-Königswinter behandelt.
Ansprechpartner: Heinrich Feddersen,
Tel.: 04681/5004-28