Hans Herbert von Arnim*

Die neue Parteienfinanzierung

Die Novelle zum Parteiengesetz verbessert die Regelungen der Parteien- finanzierung in zahlreichen Einzelfragen. Den großen Durchbruch, den man nach der CDU-Parteispendenaffäre erhofft hatte, stellt das Gesetz aber nicht dar. Einige zentrale, zum Teil verfassungswidrige, Problempunkte werden nicht entschärft, und sogar noch neue hinzugefügt.

I. Vorgeschichte und Gesetzgebungsverfahren

Am 19. April 2002 beschloss der Bundestag eine Änderung der Regelungen über die Parteienfinanzierung.[1] Den Anstoß zu den Reformüberlegungen hatte die Ende 1999 bekannt gewordene Parteispendenaffäre der CDU gegeben. In unmittelbarer Reaktion auf diese Affäre wurde eine große Zahl von durchgreifenden Reformvorschlägen veröffentlicht.[2] Diese bezogen nicht nur die Parteienfinanzierung im engeren Sinne ein, sondern vielfach auch die Finanzierung parteinaher Organisationen wie der Fraktionen und Parteistiftungen. Andere Vorschläge wandten sich noch grundsätzlicher gegen die "beherrschende Rolle", die den Parteien in der Bundesrepublik vielfach zugeschrieben wird, und wollten diese insgesamt zurückdrängen, insbesondere auch die Besetzung von Posten mit Parteileuten im öffent- lichen Dienst, in den Gerichten, öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten etc, also in solchen Bereichen, in denen die Parteien eigentlich nichts zu suchen haben.[3]

Doch die Politik spielte auf Zeit. Skandale haben ihren eigenen Rhythmus. Nach spätestens einem Jahr pflegen das Interesse der Medien und die Empörung der Menschen zu erlahmen. Die Schatzmeister der etablierten Parteien verfolgten deshalb eine – gegenüber dem Skandalrhythmus – "antizyklische" Gesetzgebungsstrategie. Das Verfahren wurde – erstens – dadurch verzögert, dass eine Untersuchungskommission des Bundestags zur Aufarbeitung des Spendenskandals eingesetzt wurde. Deren Ergebnisse (die dann aber, wie nach den bisherigen Erfahrungen mit Untersuchungs- kommissionen auch gar nicht anders zu erwarten war, dürftig ausfielen) sollten zuerst abgewartet werden. Zweitens berief Bundespräsident Johannes Rau eine Kommission, die einen Bericht zur Reform der Parteienfinanzierung vorlegen sollte. Diese Kommission benötigte eineinhalb Jahre, um ihre relativ bescheidenen Vorschläge vorzulegen, und hatte damit den ihr zugedachten Zweck durchaus erfüllt. Nun war der politische Druck zu durchgreifenden Reformen verflogen. (Die 1992 von Bundespräsident Richard von Weizsäcker eingesetzte Parteienfinanzierungskommission hatte für die Erarbeitung ihrer Vorschläge nur ein Drittel der Zeit gebraucht.)

Die Rau-Kommission war in Wahrheit auch nur eine "Alibikommission" (wie eine Besprechung des Kommissionsberichts in der "Politischen Viertel- jahresschrift" feststellt).[4] Die "Kommission unabhängiger Sachver- ständiger" zu Fragen der Parteienfinanzierung (wie ihr anspruchsvoller Name nach § 18 Abs. 6 PartG lautete) war eher eine Kommission nicht- unabhängiger Nicht-Sachverständiger.[5] Ihre fünf Mitglieder standen den Parteien sehr nahe, um es vorsichtig auszudrücken, und keiner von ihnen hatte sich vor seiner Berufung in die Kommission mit der Materie „Parteien- finanzierung“ intensiv befasst. Die Kommission beauftragte denn auch ihrerseits drei Sachverständige – auch das überwiegend nach partei- politischem Proporz – mit Gutachten, aus denen die Kommission dann ihren Bericht zusammenstückelte. Wie Bundespräsident Johannes Rau die Kommissionsmitglieder als „Sachverständige“ berufen konnte, bleibt sein Geheimnis.

Auf der schmalen Basis des Kommissionsberichts beruhten auch die Gesetzentwürfe, die die Fraktionen der SPD, der CDU/CSU, der FDP und von Bündnis 90/Die Grünen zunächst vorlegten.[6]

Dass es im Wesentlichen die Schatzmeister der etablierten Parteien selbst sind, die mit ihren Absprachen Inhalt und Verfahren der Gesetzgebung über Parteienfinanzierung bestimmen, wissen wir. Inzwischen wird daraus auch gar kein Hehl mehr gemacht.[7] Dementsprechend gab es auch vor der nunmehrigen Neuregelung eine ganze Serie von "Schatzmeisterrunden", in denen das Gesetzesvorhaben bis in die letzten Details ausgehandelt wurde. Zum Schluss hatte man es dann aber sehr eilig, weil der Ausbruch des SPD-Spendenskandals in Köln und anderen nordrhein-westfälischen Städten im März dieses Jahres die antizyklische Gesetzgebungsstrategie der Schatzmeister zu durchkreuzen drohte. Der gemeinsame Gesetzentwurf der Regierungs- und Oppositionsparteien des Bundestags (mit Ausnahme der PDS) vom 16. April, der die beabsichtigten Änderungen zusammen- fassend enthielt,[8] wurde schon am 17. April vom Plenum des Bundestags ohne Aussprache an die Bundestagsausschüsse überwiesen[9] und bereits am 19. April in zweiter und dritter Lesung verabschiedet. Die Gesamt- redezeit im Plenum des Bundestags war vorher interfraktionell auf eine Stunde begrenzt worden.[10] Was dieser Gesetzentwurf wirklich enthielt, war – außer vielleicht für die Schatzmeister[11] – allenfalls für wenige Experten zu verstehen. Der Überblick wurde dadurch zusätzlich erschwert, dass die Änderungen der Vorschriften – je nach vorgesehenem Inkrafttreten – in drei unterschiedlichen Abteilungen des Entwurfs dargestellt wurden: Der größte Teil des Gesetzes tritt am 1. Juli 2002 in Kraft, die meisten Vor- schriften über die Rechenschaftslegung am 1. Januar 2003 und die neue "Drei-Länder-Grenze" (siehe II 5) am 1. Januar 2005. 

Eine Reform der Parteienfinanzierung wurde kürzlich auch in den USA vom Kongress beschlossen. Großbritannien hat ebenfalls eine Neuregelung eingeführt; Basis war der sogenannte Neill-Report.[12] Auch in diesen beiden Ländern waren es handfeste Skandale, die die Reformen auslösten. 

II.        Probleme der Parteienfinanzierung und gesetzliche  Neuerungen

Bei der Politikfinanzierung ergeben sich vor allem drei Gefahrenmomente: 

–          dass das "große Geld" Einfluss auf die Politik gewinnt – mit der Folge, dass die Demokratie plutokratische Züge annimmt und dadurch die Grundsätze der Unabhängigkeit und Ausgewogenheit der Politik verletzt werden; 

–          dass die Parteien im Parlament sich aus der Staatskasse exzessiv "bedienen", immer weniger auf Bürgerzuwendungen angewiesen sind und dadurch der Grundsatz der Staatsfreiheit (oder besser: der Bürgernähe) der Parteien verletzt wird.

–          dass die Parteien im Parlament ihre außerparlamentarischen Konkurrenten bei der Vergabe staatlicher Mittel benachteiligen und dabei den Grundsatz gleicher Chancen im politischen Wettbewerb verletzen; 

Um die drei Gefahren zu bannen, bedarf es adäquater Regelungen. Solche gesetzlichen Regelungen sind einerseits besonders wichtig, weil davon die demokratische Legitimation von Parteien und Amtsträgern abhängt. Sie sind andererseits aber auch besonders gefährdet, weil Politiker hier in eigener Sache entscheiden und dabei leicht versucht sind, die Regeln nach ihren kurzfristigen Eigeninteressen zu gestalten. Da Politiker und Parteien insofern fraktionsübergreifend gemeinsame Interessen haben – die Politikwissenschaft spricht hier von "politischer Klasse"[13] –, tendieren sie in Sachen Politikfinanzierung dazu, den politischen Wettbewerb durch Absprachen auszuschalten ("politische Kartelle"[14]). 

1. Einfluss des "großen Geldes": Spenden

a) Spenden an Parteien

Politische Parteien können in Deutschland – bisher und auch in Zukunft[15] - Geldzahlungen von Interessenten (so genannte Spenden) in unbegrenzter Höhe entgegennehmen,[16] auch wenn Großspenden häufig im Ruch der Korruption stehen, mag diese im strafrechtlichen Sinne auch regelmäßig nicht nachweisbar sein.[17] So gab zum Beispiel der Großunternehmer Ehlerding 1998, fast gleichzeitig mit dem Abschluss eines für ihn besonders günstigen Milliardengeschäfts mit dem Staat, 5,9 Millionen Mark an die CDU, deren Minister Wissmann dieses Geschäft befürwortet hatte.[18] Dabei war es um den Verkauf der Eisenbahnerwohnungen des Bundes gegangen. Ein Mitbewerber von Ehlerding war nicht zum Zuge gekommen, obwohl er eine Milliarde Mark mehr geboten hatte und sein Angebot auch die sozialen Belange der Mieter besser gewahrt hätte. Argwöhnisch machte auch, dass die entsprechenden Unterlagen vernichtet wurden. In den „gesäuberten“ Regierungsakten findet sich nichts mehr über diese doch recht gewichtige Entscheidung, wie Burkhard Hirsch im Auftrag von Bundeskanzler Schröder ermittelt hat.[19]

Sogar Aktiengesellschaften, Gesellschaften mit beschränkter Haftung und andere juristische Personen dürfen Parteien unbeschränkt viel Geld geben, also politischen Einfluss nehmen, obwohl sie kein Wahlrecht besitzen. Hinter juristischen Personen stehen Menschen.[20] Warum treten diese, wenn sie Parteien Geld zukommen lassen, nicht unter ihrem eigenen Namen auf, sondern verstecken sich hinter dem juristischen Mantel anonymer Gesellschaften? Auch daran ändert das neue Gesetz nichts. 

Für Spenden an politische Parteien gibt es in Deutschland bisher nur eine gesetzliche Auflage mit praktischer Relevanz: Sie müssen, wenn sie 20.000 Mark im Jahr überschreiten (nach dem neuen Gesetz: 10.000 Euro), zusammen mit dem Namen und der Adresse des Spenders, im Rechen- schaftsbericht der empfangenden Partei publiziert werden. Das folgt aus dem Grundgesetz, wonach die Parteien über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben haben (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG). Dieses Gebot war allerdings erst 1967, mit achtzehnjähriger Verzögerung, realisiert worden, nachdem das Bundesverfassungsgericht für die inzwischen ein- geführte Staatsfinanzierung der Parteien (siehe unter 3) eine gesetzliche Grundlage gefordert hatte.[21] Inzwischen sind die Akten der damaligen Zeit der wissenschaftlichen Forschung zugänglich, so dass wir nunmehr ziemlich genau wissen, warum der Erlass des Parteiengesetzes so lange verzögert wurde: Die Union und ihre Koalitionspartner erhielten in den Fünfzigerjahren sehr hohe vertraulich behandelte Spenden aus der Wirt- schaft und stemmte sich deshalb gegen alle Publikationsforderungen.[22] 

Die Publikationsgrenze wird vielfach umgangen, zum Beispiel, indem Großspenden an Parteien so auf juristisch selbstständige Töchter von Konzernen verteilt werden, dass die Publikation "ganz legal" unterbleiben kann. Das wird auch durch das neue Gesetz nicht unterbunden. 

Bei Spenden an lokale Gliederungen von Parteien ist die Grenze ohnehin zu hoch. Hier kann man schon mit Zuwendungen von 2.000 oder 3.000 Euro erheblichen Einfluss ausüben. Mit Recht wird zum Beispiel in Groß- britannien die (für Spenden an die nationale Parteiebene geltende) Publi- kationsschwelle bei Spenden an die Wahlkreisebene von Parteien auf ein Fünftel des Betrags gesenkt: von 5.000 ₤ (7.937 Euro) auf 1000 ₤ (1.587 Euro). 

Auch fehlt die Zeitnähe der Publikation. Da die Veröffentlichung im Jahresrechenschaftsbericht der Partei zu erfolgen hat, dieser aber erst zum 30. September des folgenden Jahres dem Bundestagspräsidenten ein- gereicht und von diesem dann als Bundestagsdrucksache veröffentlicht werden muss, wobei die Einreichungsfrist noch um drei Monate verlängert werden kann, kann zwischen der Spende und ihrer Publikation ein Zeitraum von bis zu zwei Jahren liegen. Dadurch wird das ganze Verfahren in einigem Umfang politisch entwertet, besonders wenn die Spende vor einer Wahl, die Publikation aber erst danach erfolgt. In Großbritannien ist deshalb neuer- dings eine Publikation von Großspenden im Quartalsrhythmus, in Wahlkampfzeiten sogar im Wochenrhythmus vorgeschrieben. Auch in den USA muss die Veröffentlichung zeitnah erfolgen. Eine Beschleunigung der Publikation sieht immerhin auch das neue Gesetz vor, allerdings nur für Spenden über 50.000 Euro (§ 25 Abs. 6 Satz 2 PartG n.F.). Die sofortige Publikation auf so hohe Spenden zu beschränken, erscheint allerdings inkonsequent und sinnwidrig. Spenden über 10.000 Euro müssen publiziert werden, weil sie dem Spender einen erheblichen Einfluss auf die Partei verschaffen können.[23] Derselbe Grund spricht dann aber auch für die sofortige Publikation von Spenden über 10.000 Euro.

Ein besonders markanter Umgehungsfall war eine Anzeigenaktion vor der letzten niedersächsischen Landtagswahl im Frühjahr 1998. In sechzehn niedersächsischen Tageszeitungen erschienen ganzseitige Anzeigen mit dem Werbespruch „Der nächste Kanzler muss ein Niedersachse sein“. Wohl auch aufgrund dieser Aktion wurde Gerhard Schröder dann mit dem nötigen Vorsprung zum Ministerpräsidenten gewählt und stieg damit zugleich zum Kanzlerkandidaten der SPD auf. Wer die 650.000 Mark für die Anzeigenkampagne bezahlt hatte, blieb zunächst unbekannt. Die SPD und Schröder behaupteten, sie wüssten von nichts. Tatsächlich steckte Carsten Maschmeyer dahinter, der Inhaber des Allgemeinen Wirtschaftsdienstes AWD in Hannover.[24] Doch Sanktionen gab es trotz fehlender Publikation des Namens – keine, da das Schalten von Anzeigen zugunsten von Politikern oder Parteien durch Dritte formalrechtlich nicht als „Spende“ an diese gilt. Das neue Parteiengesetz bringt auch insofern keine Änderung, schließt diese Lücke also nicht.

b) Spenden an Abgeordnete

Auch an Abgeordnete kann man in Deutschland unbegrenzt viel Geld "spenden". Das Gesetz verbietet es den Reichen nicht, einem Abgeordneten einen ganzen Sack voll Geld als so genannte persönliche Spende zukommen zu lassen, und es verbietet dem Abgeordneten nicht, das Geld anzunehmen. Dies nicht etwa nur für seine politische Arbeit und den Wahlkampf, sondern auch für den persönlichen Verbrauch. Die Zuwendung unterliegt nicht einmal der Einkommensteuer, sondern nur der regelmäßig sehr viel niedrigeren Schenkungsteuer.[25] Während jeder kleine Beamte, der Geld annimmt, sich gesetzeswidrig verhält, haben Abgeordnete hier in eigener Sache eine problematische Gesetzeslücke aufrechterhalten und dadurch eine mögliche Einnahmequelle am Sprudeln gehalten. Erforderlich und sinnvoll wäre es, den Abgeordneten klar zu untersagen, dass sie Spenden für sich selbst oder für ihre Partei entgegennehmen.

Abgeordnete können sogar Geschäftsführer eines Lobbyverbandes werden und dennoch ihr Parlamentsmandat weiter ausüben. Sie erhalten dann zwei volle Gehälter, eines als Abgeordneter "zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit" (Art. 48 Abs. 3 Grundgesetz) und eines als Lobbyist, für das sie diese Unabhängigkeit wieder verkaufen. Dafür gibt es zahlreiche Beispiele im Bundestag, in den deutschen Landesparlamenten und im Europäischen Parlament. Das Bundesverfassungsgericht hat den Gesetzgeber zwar 1975 verpflichtet, gesetzliche Regelungen gegen derartige Missbräuche zu treffen.[26] Aber selbst nach einem Vierteljahrhundert ist dies noch nicht geschehen.[27]

Der vor einigen Jahren eingeführte strafrechtliche Tatbestand der Abgeordnetenkorruption (§ 108e StGB) ist nur symbolische Gesetzgebung. Dass er aufgrund seiner extrem engen Fassung nie zur Anwendung kommen wird, ist in der Fachliteratur unbestritten.[28] Ein sachkundiger Kommentator bewertet die neue Vorschrift so: "Zwar hat der Gesetzgeber die Abgeordnetenbestechung unter Strafe gestellt, den Bereich des Strafbaren dabei aber so eng gefasst, dass wohl niemals ein Abgeordneter oder Lobbyist nach dieser Vorschrift bestraft werden wird. Die Norm bleibt weitgehend ohne instrumentelle Wirkungen, reduziert sich auf ein symbolisches Fanal, das wirksamen Rechtsgüterschutz (Verhinderung von politischer Korruption) eher erschwert als fördert."[29]

c) Einzelne Einschränkungen

Das neue Gesetz erweitert immerhin den Katalog der verbotenen Spenden um einige Punkte: 

–          Barspenden dürfen nur noch bis zu einem Betrag von 1.000 Euro erfolgen (§ 25 Abs. 1 Satz 1 PartG n.F.). Eine Sanktion bei Verletzung der Vorschrift fehlt jedoch.

–          Untersagt sind in Zukunft Spenden von Unternehmen, die sich in öffentlicher Hand befinden (§ 25 Abs. 2 Nr. 5 PartG n.F.). Dieses Verbot war überfällig, weil solche Spenden auf eine verschleierte zusätzliche Staatsfinanzierung der Parteien hinauslaufen, die die absolute und die relative Obergrenze unterläuft. Allerdings ist das Spendenverbot auf solche Unternehmen begrenzt, bei denen "die direkte Beteiligung der öffentlichen Hand 25 vom Hundert übersteigt." Ein Verbot von Spenden juristischer Personen enthält das Gesetz ohnehin nicht (siehe oben II 1a).

–          Verboten sind nicht nur (wie bisher) Spenden, die "erkennbar in Erwartung", sondern auch solche, die "als Gegenleistung eines bestimmten wirtschaftlichen oder politischen Vorteils gewährt werden", also sogenannte Dankeschönspenden, ein Ausdruck, den der für den Kölner Spendenskandal mitverantwortliche (inzwischen aus der SPD ausgetretene) Politiker Norbert Rüther prägte (Nr. 7 n.F.). Doch ebenso wenig wie bisher schon Verstöße gegen die Vorschrift nachweisbar waren, wird dies voraussichtlich auch in Zukunft der Fall sein, es sei denn, es wird gleichzeitig strafrechtliche Bestechlichkeit nachgewiesen.

–          Verboten sind auch Spenden von bezahlten Spendeneinwerbern, wenn deren Entgelt "25 von Hundert des Wertes der eingeworbenen Spende übersteigt" (Nr. 8 n.F.). Dies ist eine Reaktion auf Fälle wie die Abonnementwerbung des Bayernkuriers der CSU, die seit Anfang des Jahres 2002 wieder öffentlich diskutiert wird.[30]

Spenden von Berufsverbänden, die ursprünglich ebenfalls verboten werden sollten, bleiben auch nach dem neuen Gesetz im bisherigen Umfang zulässig (§ 25 Abs. 2 Nr. 4 PartG alter und neuer Fassung), obwohl dies in der Öffentlichkeit vielfach anders dargestellt wurde.[31]

2. Staatliche Finanzierung

Die deutschen politischen Parteien sind inzwischen in großem Umfang staatliche Kostgänger. Obwohl sie – neben den schon erwähnten Spenden – hohe Summen aus den Beiträgen ihrer rund zwei Millionen Mitglieder erhalten, werden sie dreifach staatlich subventioniert:

a)  Direkte Subventionierung

Erstens erhalten sie direkte staatliche Zuschüsse in Höhe von bisher 245 Millionen Mark jährlich. In Zukunft werden es 133 Millionen Euro sein (§ 18 Abs. 2 PartG n.F.), was ein Plus von 6,2 Prozent bedeutet. Ein derartiger Betrag war vom Bundesverfassungsgericht zwar nur als „absolute Ober- grenze“ gedacht.[32] Die Schatzmeister haben das System aber so ausgestaltet, dass die Parteien stets den Höchstbetrag bekommen.[33] Auch nach der Neuregelung sind die Beträge (0,70 Euro jährlich pro Stimme bei Bundestags-, Landtags- und Europawahlen und 0,38 Euro für jeden Euro Spende oder Beitrag bis zu Zuwendungen in Höhe von 3.300 Euro je natürliche Person)[34] nämlich derart hoch festgesetzt, dass sie selbst bei starkem Rückgang der Wahlbeteiligung immer noch weit mehr als 133 Millionen Euro ergeben und deshalb, um diesen Betrag nicht zu überschreiten, proportional gekürzt werden müssen.

b) Steuervergünstigung

Zweitens werden die Parteien durch hohe Steuervergünstigungen auf Beiträge und Spenden  indirekt begünstigt; so konnte ein zusammen- veranlagter Verheirateter bisher jährlich bis zu 12.000 Mark steuerbe- günstigt an eine Partei spenden; nach dem neuen Gesetz wird dieser Betrag auf 6.600 Euro (= 7,6 Prozent) erhöht (§§ 10b, 34g Einkommen- steuergesetz n.F.). Damit finanzieren der Staat und damit die Steuerzahler solche Spenden (und auch die in gleicher Weise steuerbegünstigten Beiträge) etwa zur Hälfte mit. Diese (von den Schatzmeistern der Parteien abgesprochene und in Gesetzesform gegossene) Regelung ist verfassungs- widrig. Denn das Bundesverfassungsgericht lässt die steuerliche Begün- stigung von Spenden und Beiträgen nur so weit zu, als sie auch ein durchschnittlicher Einkommensbezieher ausschöpfen kann.[35] Das ist bei 12.000 DM bzw. 6.600 Euro aber offensichtlich nicht der Fall.[36] So hohe Zuwendungen kann eine Familie mit Durchschnittseinkommen – auch unter Berücksichtigung der Steuerersparnis – normalerweise nicht machen.[37] Daran ändern auch die (eng begrenzten) allgemeinen Einkommens- erhöhungen nichts, die sich seit 1994 ergeben haben.[38] Als Grund für das Nichteinhalten der verfassungsgerichtlichen Leitlinie gaben die Schatz- meister die Befürchtung an, ihre Einnahmen aus den "Parteisteuern"  würden sonst gefährdet (siehe unten c). 

Die überzogene Steuervergünstigung leistet mancherlei Manipulationen Vorschub. Ein Beispiel ist die Behandlung von Spenden-Quittungen der Parteien als eine Art schwarze Ersatzwährung ("SQ-Währung"): Wie in Köln und anderwärts deutlich wurde, werden Spendenquittungen gelegentlich an Handwerker zur Begleichung ihrer Rechnungen und an Mitglieder des Parteiestablishments zur Minderung ihrer Steuerschuld verteilt. Eine andere häufige Manipulation ist folgende: Für früher rein ehrenamtliche Tätigkeiten in der Partei werden jetzt Rechtsansprüche auf Kosten- und Auslagenersatz konstruiert, nur um darauf dann zugunsten der Partei zu verzichten. Ein solcher Verzicht gilt nach dem Parteiengesetz als Spende, so dass der Spender 50 Prozent von seiner Steuerschuld abziehen und die Partei zukünftig einen (zumindest nominell) 38prozentigen Zuschuss aus der Staatskasse einstreichen kann (bislang lag der nominelle Zuschuss bei 50 Prozent). Alle diese Manipulationsmöglichkeiten werden durch das neue Gesetz nicht wirksam unterbunden. Zumindest hätte die Konstruktion eines Verzichts auf Kostenersatz als Spende, die zu Manipulationen geradezu einlädt, gesetzlich ausgeschlossen werden müssen, was nicht geschehen ist; im Gegenteil: Die Freistellung von Verbindlichkeiten wird nach wie vor ausdrücklich als "Einnahme" der Partei definiert (siehe § 26 Abs. 1 PartG).

An wirksamer Kontrolle fehlt es hier völlig, und Gelegenheit macht nun einmal Diebe. Selbst die Wirtschaftprüfer brauchen unterhalb der Ebene der Landesverbände nur vier (nach dem neuen Gesetz zehn), also kaum ein Promille der unteren Parteiverbände zu prüfen.[39] Diese riesige Kontroll- lücke haben die Parteischatzmeister in § 29 Abs. 1 Parteiengesetz festgeschrieben, obwohl von der korrekten Verbuchung von Beiträgen und Spenden auf den unteren Parteiebenen staatliche Subventionen und Steuervergünstigungen in Höhe von Hunderten von Millionen Euro abhängen (Näheres unten 6). Normalerweise werden Staatsgelder nur nach sorgfältiger Prüfung der subventionsbegründenden Sachverhalte vergeben. Dass dies bei den Parteien anders ist, ist nur mit deren privilegierter Position als Gesetz- geber in eigener Sache zu erklären. Natürlich würde eine flächendeckende Prüfung teurer. Darf das aber ein Grund sein, auf sie zu verzichten, obwohl sonst immer der Grundsatz gilt, dass fiskalische Argumente Einbußen an Rechtsstaatlichkeit nicht rechtfertigen können? 

Bei der Parteienfinanzierung gilt die Zauberformel "Aus eins mach' (fast) drei!" Wie von Zauberhand vermehrt sich das Geld der Parteien auf Kosten der Steuerzahler. Das bewirkt die Kombination von direkter und indirekter staatlicher Subventionierung. Ein Beispiel mag das geradezu schlaraffen- ländische System illustrieren, das sich die Schatzmeister der Parteien ausgedacht haben (wobei bereits die nach dem neuen Gesetz geltenden Größen eingesetzt sind): Will jemand für die Partei seiner Sympathie aus Eigenmitteln 1.000 Euro aufbringen, so nimmt das Finanzamt ihm die Hälfte der Zuwendung durch Steuerentlastung ab. Er kann der Partei somit 2000 Euro zuwenden. Und darauf gibt der Staat der Partei zukünftig dann noch einmal einen Zuschuss von (nominal) weiteren 760 Euro (bisher 1.000 Euro). Mit einer Eigenbelastung von 1.000 Euro wird der Spender (oder der Beitragszahler) die Partei also um 2.760 Euro Mark reicher machen.

c) "Parteisteuern"

Drittens zweigen die Parteien Teile der Einkommen von Abgeordneten, Regierungsmitgliedern und anderen Amtsträgern ab („Parteisteuern“), insgesamt etwa 35 Millionen Euro im Jahr. Diese müssen die Abgeordneten – zusätzlich zu ihren normalen Mitgliedsbeiträgen – an ihre Partei abführen. Die Sonderbeiträge machen bei Abgeordneten der Union und erst recht bei Abgeordneten der SPD oft 1.000 Mark und mehr im Monat aus und sollten deshalb nach dem Willen der Schatzmeister unbedingt an der Steuerver- günstigung teilhaben; bei den Grünen und der PDS sind die Parteisteuern regelmäßig noch höher. Solche Sonderbeiträge sind aber ihrerseits hoch problematisch; sie werden den Abgeordneten mit der Drohung, dass sie sonst nicht wieder aufgestellt würden, aus ihren Diäten förmlich abgepresst, obwohl diese ja eigentlich die Unabhängigkeit der Volksvertreter sichern sollen, und sind eine Art Staatsfinanzierung der Parteien durch die Hintertür. Diese Belastung der Amtseinkommen bleibt natürlich nicht unberücksich- tigt, wenn Politiker die Höhe ihrer Einkommen in eigener Sache festlegen. Parteisteuern werden deshalb von vielen wissenschaftlichen Kommentatoren als verfassungswidrig angesehen (Verstoß gegen das Verbot mittelbarer staatlicher Parteienfinanzierung und gegen den Grundsatz des freien Mandats).[40] Gleichwohl werden auch sie weiterhin, also auch nach der Neuregelung, doppelt bezuschusst: Der Staat nimmt dem Amtsträger die Hälfte der Belastung durch Steuerbegünstigung ab, und die Partei erhält auf die Zuwendung künftig noch einmal einen Zuschlag von (nominal) 38 Prozent. Hier haben wir also die groteske Situation, dass sogar verfas- sungswidrige (oder jedenfalls hochproblematische) Leistungen von staat- licher Seite noch zweifach prämiert werden. Ja, die Begünstigung der Parteisteuern war sogar das eigentliche Motiv für die überzogene steuerliche Subventionierung von Zuwendungen an Parteien. Der Wunsch, die Finanz- quelle Parteisteuern ungeschmälert beizubehalten, war in den Augen der Schatzmeister das entscheidende Argument für die Schaffung der viel zu hohen steuerlichen Spendenbegünstigung (und damit auch der direkten staatlichen Subventionsgewährung), beides ohne Rücksicht auf die verfassungsrechtlichen Grenzen.[41] 

Die Neuregelung hilft dem nicht ab. Sie sieht nur vor, dass Parteisteuern ("Mandatsträgerbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge") in Zukunft wieder gesondert ausgewiesen werden müssen (§ 24 Abs. 4 Nr. 2 PartG n.F.). Die Ausweispflicht, die früher bereits bestanden hatte, war 1983 beseitigt worden. Durch die jetzt wieder eingeführte ausdrückliche Nennung dieser Einnahmeform im Rechenschaftsbericht soll – angesichts verbreiteter rechtlicher Zweifel – zugleich klargestellt werden, dass das Erheben von Parteisteuern "legal" ist. Das in eigener Sache beschlossene Gesetz kann die verfassungsrechtlichen Anforderungen aber nicht verändern, und gegen diese verstößt die Erhebung von Parteisteuern eben. 

Alles in allem werden die politischen Parteien zu etwa zwei Dritteln aus der Staatskasse finanziert.[42] Damit steht die vom Verfassungsgericht aufgestellte so genannte relative Obergrenze bloß noch auf dem Papier. Sie besagt, dass die Staatsfinanzierung nicht mehr als die Hälfte der Gesamt- einnahmen einer Partei ausmachen darf. Die offizielle Sichtweise bezieht aber nur die erste der drei genannten Formen von staatlichen Subventionen in die Berechnung ein und bleibt dadurch regelmäßig unterhalb der Grenze. 

Doch damit nicht genug: Hinzu kommen hohe staatliche Zahlungen an Parlamentsfraktionen, Parteistiftungen, Abgeordnetenmitarbeiter etc. Diese Einrichtungen werden zu fast hundert Prozent vom Staat alimentiert, allein die politischen „Stiftungen“ der Parteien – eine beschönigende, höchst irreführende Bezeichnung, denn sie sind weder Stiftungen im Rechtssinne noch finanzieren sie sich aus einem gestifteten Vermögen – erhalten derzeit rund 600 Millionen Mark Staatsmittel im Jahr. Rechnet man alle diese Leistungen, soweit sie den Parteien direkt oder indirekt zugute kommen, noch hinzu, steigt der Staatsanteil noch weiter.[43] Die künstliche, weit- gehend nur formal-juristische Grenze zwischen den Parteien im engeren Sinne und ihren Hilfsorganisationen erschwert diese Zurechnung und ist damit ein weiterer Faktor, der die wahre Höhe des Staatsanteils bei der Parteienfinanzierung vernebelt.

3. Staatliche Umwegfinanzierung über Hilfsorganisationen der Parteien

Wenn es um Selbstbedienung aus der Staatskasse geht, waren die deutschen Parteien stets besonders erfindungsreich: Die Einführung ihrer Subventionierung im Jahre 1959 war eine europäische Premiere und wäre fast eine Weltpremiere gewesen – hätten nicht Argentinien und Puerto Rico schon vorher eine Staatsfinanzierung gehabt. Die Väter des deutschen Grundgesetzes hatten sich derartiges nicht einmal im Traum vorstellen können.[44] Und es gibt ja auch heute noch Länder, die ohne eine ins Gewicht fallende staatliche Parteienfinanzierung auskommen, wie zum Beispiel Großbritannien und die Schweiz. Die deutschen Parteien aber machten Gerhard Leibholz zum Bundesverfassungsrichter, der sich durch seine extrem parteienfreundliche Parteienstaatsdoktrin einen Namen gemacht hatte. Leibholz brachte in einem Karlsruher Urteil von 1958 einige für die Entscheidung an sich nicht erforderliche Sätze (obiter dictum) unter[45], so dass die Staatsfinanzierung der Parteien mit einem Mal als zulässig galt. Nun, mit dem Segen des Bundesverfassungsgerichts im Rücken, kannten die Bundestagsparteien kein Halten mehr: 1959 bewil- ligten sie sich fünf Millionen Mark, nach wenigen Jahren waren es 38, und Mitte der Sechzigerjahre war eine Erhöhung auf über 90 Millionen Mark jährlich geplant.[46] Da sah sich das Gericht gezwungen, endlich die Notbremse zu ziehen und der staatlichen Parteienfinanzierung Grenzen zu setzen.[47] Doch mit dem Geld der Parteien ist es anscheinend wie mit dem Wasser: Es findet immer einen Weg. Die Parteien umgingen die gerichtlichen Hürden, indem sie die staatlichen Geldquellen nun auf ihre schon erwähnten Hilfsorganisationen umleiteten: Die „Parteistiftungen“ und die Fraktionen wurden in rasant ansteigendem Umfang mit Staatsgeld eingedeckt[48] (etwa Vervierzigfachung der Subventionen in den vergangenen 30 Jahren). Zugleich wurden in den Ländern Teilzeit- Abgeordnete zu vollbezahlten Parteiarbeitern gemacht, und zusätzlich erhalten die Abgeordneten des Bundestags und anderer Parlamente inzwischen hohe Summen für Mitarbeiter; diese Mitarbeiter sind ebenfalls häufig für die Parteien tätig.

Die Finanzierung der Fraktionen, "Parteistiftungen" etc. wurde nicht in die Neuregelung einbezogen. Die von Bundespräsident Rau eingesetzte Kommission hatte immerhin noch verlangt, dass die Parteien in periodi- schen Abständen einen "Politikfinanzierungsbericht" aufstellen, in dem über die Finanzen der genannten Hilfsorganisationen der Parteien berichtet wird.[49] Die Schatzmeister haben diese Anregung im neuen Parteien- gesetz nicht umgesetzt. 

Die staatliche Parteienfinanzierung war bei ihrer Einführung Ende der Fünfzigerjahre mit dem Argument begründet worden, dann werde es möglich, Großspenden, die stets „im Dunstkreis der Korruption stehen“ (wie der Politikwissenschaftler Theodor Eschenburg schon früh treffend formuliert hat), zu verbieten. Doch dieses Argument wurde später „vergessen“. Tatsächlich häuft die Bundesrepublik jetzt beide Problemthemen: Großspenden und üppige Staatsfinanzierung.[50] Mit Großspenden kann die Wirtschaft ihre Macht in politischen Einfluss transformieren; die Staatsfinanzierung droht die politische Klasse zum Raumschiff Berlin zu machen, das von den Bürgern immer unabhängiger und abgehobener wird.

4. Verwurzelung der Parteien in der Bevölkerung?

Das Bundesverfassungsgericht wollte die Staatsfinanzierung der Parteien bewusst so ausgestaltet wissen, dass sie nicht die Bürgerferne vertieft, sondern umgekehrt die Bürgernähe erhöht. Die staatliche Subventionierung sollte die Verwurzelung der Parteien in der Bevölkerung fördern und finanziell belohnen. Doch unter den Händen der Schatzmeister ist davon nicht viel übrig geblieben:

–          Die Staatsfinanzierung knüpft zwar unter anderem an die Stimmen an, die die Parteien bei Bundestags-, Landtags- und Europawahlen erhalten, aber die Schatzmeister haben die Regelungen derart ausgestaltet, dass sie nicht um ihre Einnahmen zu bangen brauchen. Selbst bei sehr starkem Rückgang der Wählerstimmen, die die Parteien insgesamt bekommen, wird die staatliche Subvention immer die Obergrenze voll ausschöpfen. Die Wahlbeteiligung könnte auf weit unter 50 Prozent fallen, und die Parteien erhielten dennoch immer ihre 133 Millionen Euro jährlich. Diese Konstruktion hat Ähnlichkeit mit einem Unternehmenszweig, der in der glücklichen Lage ist, vom Staat immer den gleichen Gesamtgewinn garantiert zu bekommen. 

Zwar müssen die Parteien untereinander um möglichst hohe Anteile an der Staatsfinanzierung kämpfen; doch da das Gesamtvolumen von vornherein feststeht, wird dieser Kampf insgesamt zum Nullsummenspiel. Ein geringerer Erfolg der Parteien bei ihren Bemühungen um Bürgernähe führt also nicht zu einer Verringerung des Staatszuschusses. Die Parteien immunisieren sich auf diese Weise gegen Faktoren, denen sie nach dem Sinn des verfassungsgerichtlichen Urteils von 1992 im Interesse ihrer Bürgernähe gezielt ausgesetzt werden sollten. Dabei hatte die 1992 eingesetzte Parteienfinanzierungskommission (Weizsäcker-Kommission[51]) einen gangbaren Weg aufgezeigt. Danach sollten die Parteien mit sehr viel niedrigeren Sätzen subventioniert werden. Das hätte bewirkt, dass ein Rückgang der Wahlbeteiligung oder der Zuwendungsbereitschaft von Mitgliedern und Spendern auch den Gesamtzuschuss des Staates an die Parteien unter die absolute Obergrenze gedrückt hätte und damit dem eigentlichen Sinn der Subventionierung entsprochen worden wäre. Der Anreizeffekt der staatlichen Bezuschussung kann sich, wie auch die Weizsäcker-Kommission hervorgehoben hat, nur entfalten, wenn die Staatsleistungen insgesamt in einigem Abstand unterhalb der absoluten Obergrenze verbleiben.[52] 

–          Die doppelte staatliche Subventionierung von "Parteisteuern", die Abgeordnete und andere Amtsträger zu leisten haben, ist unter dem Verwurzelungsaspekt geradezu widersinnig (siehe oben 2c). Parteisteuern sind kein Beleg für die Verwurzelung der Parteien in der Bevölkerung; sie sind vielmehr ein Beleg für die Abhängigkeit der Amtsträger von den Parteien. 

–          Die doppelte Subventionierung hoher Zuwendungsbeträge mit hohen Förderungssätzen reizt zu Manipulationen an (oben 2b), die dann natürlich erst recht keinen Ausdruck von Verwurzelung darstellen. 

5. Benachteiligung außerparlamentarischer Konkurrenten

Die etablierten Parteien tendieren dazu, ihre außerparlamentarischen Konkurrenten zu diskriminieren (oben II am Anfang). Einschlägig sind hier vor allem folgende Regelungen bzw. Nicht-Regelungen:

–          Kommunale Wählergemeinschaften werden an der Staatsfinanzierung der Parteien überhaupt nicht beteiligt, auch nicht in eingeschränktem Umfang, obwohl sie mit den Parteien auf kommunaler Ebene im politischen Wettbewerb stehen. Eine zumindest teilweise Beteiligung entspräche dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1992. Dort heißt es:

Da nunmehr "eine staatliche Teil-Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien  auch deren kommunalpolitischer Tätigkeit zugute" komme, müsse "der zuständige Gesetzgeber auch in der Übergangszeit die Lage der mit den Parteien auf der kommunalen Ebene konkurrierenden Wählergemeinschaften bedenken."[53] Das bedeutet aber, dass auch die Freien Wählergemeinschaften in geeigneter Form an der Staatsfinanzierung zu beteiligen sind, und zwar "auch in der Übergangszeit", das heißt, zwischen dem Urteil von 1992 und dem Inkrafttreten des neuen Parteiengesetzes von 1994, und erst recht danach. So hat es 1993 auch die vom damaligen Bundespräsidenten Richard von Weizsäcker eingesetzte siebenköpfige Parteienfinanzierungskommission festgestellt.[54] Erfolgt ist bisher gleichwohl nichts. Die kommunalen Wählergemeinschaften erhalten nach wie vor kein Geld aus der Staatskasse. 

–          Das neue Gesetz enthält eine Verschärfung der Voraussetzungen, die kleinere Parteien erfüllen müssen, um an wesentlichen Teilen der staatlichen Parteienfinanzierung beteiligt zu werden. Nach der neu eingeführten, ab dem Jahr 2005 geltenden "Drei-Länder-Grenze" muss eine Partei (die bei Bundestags- oder Europawahlen nicht mindestens 0,5 Prozent der Zweitstimmen erlangt), bei den letzten Landtagswahlen in mindestens drei Ländern 1 Prozent der Stimmen oder in einem Land mindestens 5 Prozent der Stimmen erreicht haben, um die 38 Cent Staatszuschuss auf jeden Zuwendungseuro zu erhalten (§ 18 Abs. 4 Satz 3 PartG n.F.). Bisher reichte 1 Prozent bei den letzten Landtagswahlen in einem Bundesland. Das bedeutet, dass kleine Parteien Zuwendungen selbst dann nicht staatlich bezuschusst bekommen, wenn diese von Bürgern eines bestimmten Landes an die Landespartei desselben Landes geleistet werden und diese Partei in diesem Land mehr als 1 Prozent der Stimmen erhalten hat. Dies ist zum Beispiel die Lage der Ökologisch-Demokratischen Partei (ödp). Sie überschreitet die Ein-Prozent-Grenze regelmäßig in Bayern, nicht aber in anderen Ländern. Ihr würde durch die Neuregelung teilweise der Geldhahn zugedreht. Gesetzliche Bedingungen für die Beteiligung an der Staatsfinanzierung sind – angesichts des hier geltenden strengen Gleichheitssatzes – nur in sehr engen Grenzen zulässig. Sie dürfen nur dazu dienen, die Ernsthaftigkeit des Bestrebens der Partei, sich an der politischen Willensbildung zu beteiligen,[55] zu gewährleisten und "den Missbrauch zu verhindern, dass sich kleine Splittergruppen nur deshalb am Wahlkampf beteiligen, weil er vom Staat finanziert wird."[56] Diese Voraussetzungen für einen Ausschluss von den Staatszuschüssen auf Zuwendungen sind beispielsweise bei der ödp zweifelsfrei nicht erfüllt: Ihre politische Ernsthaftigkeit ist unbestreitbar; eine missbräuchliche Beteiligung an den Wahlkämpfen scheidet bei ihr offensichtlich aus. Die Neuregelung ist insofern verfassungswidrig. 

Dieses Ergebnis wird auch dadurch bestätigt, dass das Argument, mit dem der Gesetzentwurf die Neuregelung zu begründen versucht, auf eine Partei wie die ödp gar nicht zutrifft. Die Neuregelung erfolgt nämlich zu dem Zweck, "den Missbrauch der staatlichen Teilfinanzierung durch Parteien zu verhindern, die sich in der Vergangenheit ausschließlich deshalb in Bundesländern mit wenigen Wählern zur Wahl gestellt haben, um bundesweit den Zurechnungsanteil abrechnen zu können."[57] Bayern, in dem die ödp regelmäßig mehr als ein Prozent der Stimmen erlangt, ist als bevölkerungsmäßig zweitgrößtes Land der Bundesrepublik aber alles andere als ein Bundesland "mit wenigen Wählern".

Angesichts der strengen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Offenheit des politischen Wettbewerbs hatten auch die von Wedel-Kommission[58] und die Gutachten Morlok[59] und Klein[60] übereinstimmend vor jeder Verschärfung der Voraussetzungen für die Teilhabe von Parteien an der staatlichen Parteienfinanzierung gewarnt. 

–          Die ersten vier Millionen Stimmen (bisher fünf Millionen) erhalten einen Zuschlag von 15 Cent pro Stimme, also 85 Cent statt 70 Cent (§ 18 Abs. 3 Satz 2 PartG n.F.). Diese Differenzierung geht auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1992 zurück. Das Bundesverfassungsgericht hatte eine erhöhte Subventionierung pro Stimme nur für außerparlamentarische Parteien zugelassen.[61]    Doch die Schatzmeister haben die Erhöhung auch auf die Parlamentsparteien erstreckt, was praktisch auf den vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig erkannten früheren Sockelbetrag[62] hinausläuft und m.E. ebenfalls verfassungswidrig ist.[63]

6. Rechenschaftslegung, Transparenz, Kontrolle und Sanktionen

a) Veröffentlichung der Rechenschaftsberichte – zu spät

Es gibt parteinahe Politikwissenschaftler, die das deutsche Parteiengesetz wegen seiner Transparenz preisen: "Die deutsche Rechenschaftslegung" sei "die beste der Welt."[64] Doch dabei bleiben zwei Hauptmängel unberücksichtigt: Die Veröffentlichung der Rechenschaftsberichte kommt viel zu spät (siehe oben 1a), und dann haben sie ihre Aktualität verloren. Man fühlt sich an die Prüfungsberichte der Rechnungshöfe erinnert, die ebenfalls von mangelnder Zeitnähe gekennzeichnet sind und für die sich dann kaum noch jemand interessiert, zumal nicht selten auch die Regierung gewechselt hat; nicht umsonst spricht man dort vom Wegräumen der lästigen "Budgetleiche".

b) Prüfung - mangelhaft

Zudem bleibt die Richtigkeit der Angaben weitgehend unkontrolliert (oben 2a). Die Hauptlast der Prüfung liegt bei Wirtschaftsprüfern (oder einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft). Die Prüfung durch den (ebenfalls prüfungsbefugten) Bundestagspräsidenten basiert auf den von den Wirtschaftsprüfern testierten Rechenschaftsberichten[65] und ist normaler- weise eher formal. Der Bundestagspräsident tritt in eine inhaltliche Prüfung des Rechenschaftsberichts nur ausnahmsweise ein, nämlich dann, wenn ihm konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die im Rechenschafts- bericht enthaltenen Angaben einer Partei unrichtig sind (siehe § 23a Abs. 2 PartG n.F.). Diese Bedingung wurde in das neue Gesetz ausdrücklich eingefügt, um das Prüfungsrecht des Präsidenten einzuschränken.[66] Die Wirtschaftsprüfer müssen dagegen durch ihr Testat grundsätzlich auch die inhaltliche Richtigkeit der Angaben bestätigen (§ 30 PartG n.F.), bevor der Rechenschaftsbericht beim Bundestagspräsidenten eingereicht wird (§ 23 Abs. 2 Satz 2 PartG n.F.). Das gilt jedenfalls für solche Parteien, die die Voraussetzungen für die staatliche Subventionierung ihrer Beiträge und Spenden erfüllen.[67] Um so erstaunlicher ist es, dass sich die Prüfung durch Wirtschaftsprüfer nur auf einen Teil der Gesamtparteien bezieht, nämlich nur "auf die Bundesparteien, ihre Landesverbände sowie nach Wahl des Prüfers auf mindestens zehn nachgeordneten Gebietsverbände" (§ 29 Abs. 1 Satz 1 PartG n.F.), also auf weniger als ein Promille der Tausenden von nachgeordneten Gebietsverbände, die jeder der großen Parteien hat.[68] 

Man mag bereits große Zweifel haben, ob es sinnvoll ist, Wirtschaftsprüfern die Hauptlast der Prüfung aufzuerlegen. Die Kontrolleure werden von den Zukontrollierenden ausgesucht, und sind regelmäßig bestrebt, es mit diesen nicht zu verderben, um den Prüfauftrag auch in Zukunft wieder zu erhalten. Eine Pflicht zum Wechseln des Prüfers, wie sie nach den Parteispenden- skandalen vorgeschlagen wurde (Rotation), haben die Schatzmeister nicht ins Gesetz übernommen.

Doch nun die unteren Parteigliederungen von der Prüfung praktisch auszu- nehmen, erscheint vollends nicht mehr hinnehmbar. Die unteren Ebenen nehmen den allergrößten Teil der Beiträge und Spenden ein, die die Partei- en erhalten[68a]. Diese Einnahmen sind deshalb von besonderem Gewicht, weil sie die Bezugsgrundlage für einen großen Teil der staatlichen Parteien- finanzierung und der steuerlichen Begünstigung von Spenden und Beiträgen bei den Gebern darstellen: Sie haben doppelt anspruchsbegründende Wirkung. Von der Verbuchung der Beiträge und Spenden auf den unteren Ebenen hängt also der Umfang der staatlichen Subventionen und der Steuervergünstigungen ab[68b]. Die Kontrolle der korrekten Verbuchung ist deshalb besonders wichtig. Es ist unerlässlich, die Prüfung durch die Wirtschaftsprüfer nicht nur auf vereinzelte Stichproben bei nachgeordneten Verbänden zu beschränken, sondern diese alle in die Prüfung einzube- ziehen. Lothar Streitferdt hat deshalb in seinem Gutachten für die von Wedel-Kommission ausdrücklich vorgeschlagen, § 29 Abs. 1 Satz 1 PartG folgendermaßen zu fassen: "Die Prüfung nach § 23 Abs. 2 Satz 1 erstreckt sich auf die Bundesparteien, ihre Landesverbände sowie auf die nach- geordneten Gebietsverbände."[69] Dieser Empfehlung sind die Schatzmei- ster bei Konzipierung des neuen Gesetzes nicht nachgekommen.

c) Erweiterung der Publikation – mit bleibenden Lücken

In einzelnen Punkten bringt die Neuregelung allerdings durchaus ein Mehr an Publikation. Das gilt zunächst einmal für die Einnahmerechnung:

Auch auf der Vermögensseite werden die Publikationspflichten erweitert: In der Vermögensbilanz müssen in Zukunft Beteiligungen an Unternehmen jeweils mit Name und Sitz sowie unter Angabe des Anteils und der Höhe des Nominalkapitals aufgelistet werden (§ 24 Abs. 7 Nr. 2 PartG n.F.). Betreibt eine Partei Medienunternehmen oder hält sie an diesen Anteile muss sie in Zukunft die Namen veröffentlichen, die die Produkte dieser Beteiligung tragen (§ 24 Abs. 7 Nr. 3 PartG n.F.). Das Haus- und Grund- vermögen und die Beteiligungen an Unternehmen werden in Zukunft im Abstand von fünf Jahren einer Schätzung durch die bestellten Wirtschafts- prüfer nach dem Bewertungsgesetz (Haus- und Grundvermögen nach § 145 ff. BewG) unterliegen (§ 24 Abs. 7 Nr. 4 PartG n.F.). Damit erfolgt endlich eine Annäherung an Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, der die Parteien u.a. ver- pflichtet, "über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben". Damit kann nach dem Sinn der grundgesetzlichen Transparenzvorschrift natürlich nur der wirkliche Wert gemeint sein. Bisher wurde dagegen nur der "Buchwert" angegeben, der bei der SPD, die das höchste Parteivermögen besitzt, nur etwa ein Zwanzigstel des wirklichen Werts betrug. 

Eine empfindliche Transparenzlücke verbleibt allerdings bei Krediten:

–          Einnahmen aus Krediten brauchen in der Einnahmerechnung nicht gesondert aufgeführt zu werden, obwohl sie die für die Unabhängigkeit der Parteien potentiell gefährlichste Einnahmeart darstellen.[71] 

–          Selbst in der Vermögensrechnung brauchen Großgläubiger nicht namentlich genannt zu werden, obwohl auch hier, zum Beispiel, wenn es um die Prolongation fälliger Kredite geht, die Gefahr großer Abhängigkeit entstehen kann.[72] 

d)  Sanktionen – Verschlimmbesserungen

aa) Verfall des Zwei- oder Dreifachen

Was die Rechtsfolgen von Verletzungen des Parteiengesetzes anlangt, so bestand bisher ein zweispuriges Sanktionssystem: Einmal verliert die Partei, wenn Großspenden über 20.000 Mark nicht in der vorgeschriebenen Weise unter Namensnennung des Spenders veröffentlicht werden, den Anspruch auf öffentliche Mittel in doppelter Höhe. Gleiches gilt bei Annahme verbotener Spenden (siehe den Katalog verbotener Spenden in § 25 PartG a.F. und n.F.). In letzterem Fall müssen die Spenden zusätzlich an das Präsidium des Bundestags abgeführt werden, sodass insgesamt das Dreifache des gespendeten Betrags verfällt. Frühere Kommissionen hatten allerdings auch insoweit schärfere Maßnahmen gefordert: Verlust des Zehnfachen[73] oder zumindest des Fünffachen[74], waren damit aber ebenfalls nicht auf Gegenliebe der Schatzmeister gestoßen. 

bb) Entschärfung der bisherigen Sanktionen

Zum zweiten konnte die Festsetzung staatlicher Mittel für eine Partei nach § 23 Abs. 4 nur aufgrund eines den gesetzlichen Vorschriften entsprech- enden Rechenschaftsberichts der Bundespartei erfolgen. In diesen sind die Rechenschaftsberichte der Landesverbände integriert. Sind wesentlich unrichtige Angaben enthalten, waren die Staatsmittel zu Unrecht geleistet worden. Eine Korrektur war hinsichtlich desjenigen Teils der Staatsfi- nanzierung, der auf die Zuschläge für gesammelte Spenden und Beiträge entfällt, nur bis zum Ende des Jahres möglich, in dem der Rechenschafts- bericht abgegeben worden ist. Das war der Fall bei der CDU. Diese hatte das ins Ausland geschaffte Millionenvermögen der hessischen CDU in ihrem 1999 abzugebenden Rechenschaftsbericht (wie in den Berichten vorher) verheimlicht und eine Korrektur erst Anfang des Jahres 2000 vorgenommen, was die Unrichtigkeit dann nicht mehr heilen konnte. Deshalb erfolgte laut Parteiengesetz "die endgültige Festsetzung (der staatlichen Mittel) ohne Berücksichtigung der Zuwendungen" (§ 19 Abs. 4 PartG a.F.). Damit verfiel der Zuwendungsanteil der CDU für das betreffende Jahr in Höhe von etwa 41 Millionen Mark. Einen entsprechenden Bescheid erließ Bundestags- präsident Thierse Anfang 2000. Auf Antrag der CDU wurde dieser Bescheid zwar zunächst vom Verwaltungsgericht Berlin aufgehoben, weil es nur darauf ankomme, dass die Parteien einen "formal richtigen Rechenschafts- bericht" einreichten.[75] Inhaltliche Richtigkeit sei nicht erforderlich. Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat den Bescheid des Bundestagsprä- sidenten aber kürzlich bestätigt:[76] Im Gegensatz zur Meinung der Vorinstanz müssten die Rechenschaftsberichte auch inhaltlich richtig sein.[77] Als die zugrundeliegenden Regelungen eingeführt worden waren, hatten die Schatzmeister der etablierten Parteien angenommen, Probleme mit dem Rechenschaftsbericht hätten nur kleinere Parteien am Rande des Spektrums. Dass es einmal eine von ihnen treffen könnte, damit hatten sie nicht gerechnet. Und über die schneidenden Folgen der Regelung waren sie sich schon gar nicht im Klaren. Sonst hätten sie sich seinerzeit kaum auf diese Regelung eingelassen. Aber bei der Verfassungsinterpretation gilt eben erklärtermaßen die objektive, nicht die subjektive Auslegungsmethode. So kann das Gesetz klüger sein als seine Verfasser. Nur durch diese "List der Vernunft" konnte es an den Schatzmeistern vorbei zu derart empfind- lichen Sanktionen kommen. 

Im neuen Gesetz wurde diese zweite, besonders einschneidende Sank- tionsform nun von den Schatzmeistern ausdrücklich beseitigt. Es soll jetzt mit dem Verlust des Zweifachen "des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages" sein Bewenden haben. Bei unrichtigen Angaben über das Haus- und Grundvermögen oder Beteiligungen an Unternehmen "beträgt der Anspruch (gegen die Partei) 10 vom Hundert der nicht aufgeführten oder unrichtig angegebenen Vermögenswerte" (§ 31b PartG n.F.). Mit dieser "Lex CDU" soll ähnlich drakonischen Sanktionen, wie sie der Bundestagspräsident gegen die CDU verhängt hat, in Zukunft der gesetzliche Boden entzogen werden. 

cc) Neue Vorschriften über Strafe und Sanktionsfreiheit

Zur Verschärfung der Sanktionen wurde eine Strafvorschrift eingeführt, die bestimmte Verletzungen des Parteiengesetzes unter Strafe stellt. Voraus- setzung ist – neben Vorsatz – die "Absicht, die Herkunft oder die Verwen- dung zu verschleiern oder die öffentliche Rechenschaftslegung zu umgehen" (§ 31 d I PartG n.F.). Die in den ersten Entwürfen auf die Ebene der Bundesparteien und die Landesgliederungen der Parteien beschränkte strafrechtliche Verantwortung wurde – nach öffentlicher Kritik[78] – schließlich auch auf Vergehen auf den unteren Ebenen der Parteien erstreckt. Eine Sanktion bei grober Fahrlässigkeit ist – anders als etwa bei unrichtigen Angaben des Steuerzahlers gegenüber dem Finanzamt – nicht vorgesehen. 

Zudem wird gleichzeitig die Möglichkeit einer strafbefreienden (und auch von sonstigen Sanktionen freistellenden) Anzeige von Unrichtigkeiten eingeführt (§ 23b StGB n.F.). Diese Vorschrift setzt voraus, dass "im Zeitpunkt des Eingangs der Anzeige konkrete  Anhaltspunkte für diese unrichtigen Angaben öffentlich nicht bekannt waren oder weder dem Präsidenten des Deutschen Bundestages vorgelegen haben noch in einem amtlichen Verfahren entdeckt waren und die Partei den Sachverhalt umfassend offen legt und korrigiert. Die zu Unrecht erlangten Finanzvorteile sind innerhalb einer vom Präsidenten des Deutschen Bundestages gesetzten Frist an diesen abzuführen." Dabei scheint eine nachträgliche Heilung selbst von dolosem Verschweigen – zumindest dem Wortlaut nach – nicht eindeutig ausgeschlossen zu werden. Die erforderliche Einbeziehung der Begründung ergibt allerdings ein anderes Ergebnis: In der Begründung heißt es, dass die Partei eine heilende Korrektur nur hinsichtlich "Unrichtigkeiten" vornehmen kann, die "weder sie noch der Wirtschaftsprüfer bei der Aufstellung bzw. der Prüfung des Rechenschaftsberichts erkannt hat."[79] Die Heilung erfasst im Übrigen nicht nur die Rechtsfolge der Strafbarkeit, sondern auch den Verfall des Zweifachen. Wenn der entsprechende Teil des Gesetzes in Kraft getreten sein wird, werden die Vorschriften sogar rückwirkend eingreifen. Deshalb besteht die Gefahr, dass selbst für die in der Vergangenheit liegenden Spendenmanipulationen der Kölner SPD schließlich kein Verfall mehr erfolgt. Eine solche Auffassung, die die SPD laut Presseberichten möglicherweise vertreten wird, dürfte meines Erachtens allerdings keinen Bestand haben, weil die Manipulationen jedenfalls SPD-Verantwortlichen auf Kommunalebene bereits bekannt waren. § 23 Abs. 1 Satz 3 PartG n.F. beschränkt die Verantwortlichkeit zwar auf den Bundesvorstand und die Vorstände der Landesverbände. Doch in der Begründung dieser Vorschrift wird darauf verwiesen, dass die Regelung "mit der neu zu schaffenden strafrechtlichen Verantwortlichkeit korrespondiert",[80] und diese wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens, wie dargelegt, auch auf die kommunale Ebene erweitert. Gesetzessystematisch macht es aber keinen Sinn, nur bei der strafrechtlichen Verantwortlichkeit auch auf das Wissen der Verantwortlichen der unteren Parteiverbände abzuheben, nicht aber bei der Frage des Verfalls des Zwei- bzw. Dreifachen.

7. Neusprache

Der Umstand, dass die Betroffenen selbst das Gesetz gemacht haben, schlägt nicht nur auf seinen Inhalt, sondern auch auf die Formulierungen durch, mit denen bestimmte Regelungen begründet werden. Hier finden sich immer wieder überraschende Euphemismen, die die Problematik kaschieren und die Regelungen in einem günstigen Licht erscheinen lassen sollen. Bisweilen fühlt man sich fast an die "Neusprache" erinnert, die Amtsprache, mit der die Staatspartei in George Orwells "1984" die Begriffe zu ihren Gunsten manipuliert.

So heißt es zum Beispiel in der Begründung des Gesetzentwurfs:

"Die Steuerabzugsfähigkeit für Spenden natürlicher Personen wird auf 3.300 Euro begrenzt."[81]

In Wahrheit wird sie von bisher 6.000 Mark um ca. 7,6 Prozent auf 3.300 Euro erhöht. (Zur Verfassungswidrigkeit dieser Regelung oben 2b.)

Weiter heißt es in der Begründung: 

"Die absolute Obergrenze wird in Anlehnung an die Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung für das Jahr 2001 (Drucksache 14/8258) abgerundet auf 133 Millionen Euro angehoben."

In Wahrheit hat die Kommission in der angegebenen Drucksache vom 15.2.2002 gar keine Empfehlung gegeben, sondern nur die Steigerung des Preisindex seit der letzten Anhebung der Obergrenze auf 245 Millionen Mark errechnet. Dabei hat sie aber ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Höhe der Preisveränderung nur die "Obergrenze der möglichen Anpassung" beschreibt und eine solche Anpassung nur vorgenommen werden soll, wenn dies wirklich "notwendig ist". Eine solche Notwendigkeit hat die Kommission aber nicht gesehen. Die Umrechnung der 245 Millionen Mark in Euro hätte exakt 125.266.510 Euro ergeben. Die Kommission hatte in ihren kurz vorher abgegebenen "Empfehlungen für die Änderungen im Recht der Parteienfinanzierung" umgekehrt vorgeschlagen, "eine Absenkung auf 125 Millionen Euro" vorzunehmen.[82] Demgegenüber beträgt die Anhebung mehr als 6 Prozent.

Weiter heißt es in der Begründung des Gesetzentwurfs: 

"Die degressive Staffelung des Wählerstimmenanteils wird auf die ersten 4 Millionen Stimmen je Partei reduziert, um Mitnahmeeffekte weitgehend zu verringern."[83] 

Diese Formulierung sollte offenbar den Eindruck erwecken, die Neuregelung würde den Vorschlägen der Wedel-Kommission entsprechen. Diese hatte eine Regelung empfohlen, durch die "Mitnahmeeffekte der im Bundestag vertretenen Parteien ausgeschlossen werden".[84] 

In Wahrheit behalten die großen Parteien auch nach der Neuregelung ihre verfassungswidrigen[85] Mitnahmeeffekte, indem sie an den erhöhten Beträgen voll beteiligt bleiben, obwohl, wie Morlok die Feststellungen der Wedel-Kommission ergänzt, die großen Parteien "eine solche Sonderförderung nicht brauchen und sie im Hinblick auf ihre Größenvorteile auch nicht verdienen."[86] Statt die Mitnahmeeffekte zu beseitigen, wird durch die Verringerung der erhöhten Abgeltung pro Wählerstimme von 5 auf 4 Millionen Stimmen der Vorteil für kleine Parteien auch noch verringert.[87]

Weiter heißt es in der Begründung des Gesetzentwurfs, die Regelungen über die Staatsfinanzierung der Parteien seien nunmehr so gestaltet, dass "die Wahlbeteiligung Auswirkung auf die Staatsfinanzierung" habe.[88] 

In Wahrheit werden die Parteien auch nach der Neuregelung weiterhin immer den Höchstbetrag erhalten, den die Parteien nunmehr auf 133 Millionen Euro jährlich angehoben haben – und dies unabhängig von der Wahlbeteiligung.[89] 

III. Resümee

Das neue Gesetz stellt zwar in mancher Hinsicht einen gewissen Fortschritt dar. Einige zentrale, zum Teil sogar eindeutig verfassungswidrige Problempunkte der bisherigen Regelung wurden aber nicht entschärft. Auch unter dem neuen Gesetz können Unternehmen "ganz legal" Millionen an Parteien oder Abgeordnete zahlen und sich dadurch deren Gunst erkaufen. Auch unter dem neuen Gesetz werden die Parteien – entgegen dem Sinn der Staatsfinanzierung – immer die Höchstsumme an Staatsmitteln erhalten, selbst wenn die Wahlbeteiligung weiter zurückgeht. Auch unter dem neuen Gesetz bleiben die Parteifinanzen in den Städten und Unterbezirken praktisch unkontrolliert, obwohl von der korrekten Verbuchung von Beiträgen und Spenden gerade  auf diesen unteren Ebenen staatliche Steuervergünstigungen und direkte Subventionen im Umfang von Hunderten von Millionen Euro im Jahr abhängen. Auch das neue Gesetz sieht eine doppelte staatliche Begünstigung von Spenden in viel zu großem Umfang vor und erstreckt diese Begünstigung sogar auf die hoch problematischen "Parteisteuern". Die strengen Regelungen, aufgrund derer Bundestagspräsident Thierse die staatliche Parteienfinanzierung der CDU um 41 Millionen Mark kürzte (was das OVG Berlin soeben bestätigte), werden entschärft. Wegen der Rückwirkung der neu eingeführten Heilungsvorschriften könnte die SPD sogar versucht sein, den Sanktionen wegen ihrer Spendenmanipulationen in Köln zu entgehen. Auch gewisse Benachteiligungen von politischen Konkurrenten der Parlamentsparteien werden nicht beseitigt und – in Form der "Drei-Länder-Grenze" - sogar noch eine neue hinzugefügt. Das Gesetz trägt wieder die Handschrift der Schatzmeister der Parteien, die sich schwer tun, mangelhafte Regelungen, für die sie selbst mitverantwortlich sind, durchgreifend zu reformieren. Das kommt auch in beschönigenden, den wahren Inhalt verschleiernden Formulierungen in der Begründung des Gesetzes zum Ausdruck.

(aus: Deutsches Verwaltungsblatt 2002, S. 1065-1078)

Stand: 10.09.2002