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Inhalt
Vorwort
Einleitung
Hans Herbert von Arnim
Der Staat als Beute
Wie Politiker in eigener Sache Gesetze
machen
Droemersche Verlagsanstalt Th. Knaur
Nachf., München 1993
ISBN 3-426-80014-4
»Die parlamentarische Demokratie basiert
auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu
verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich.« Gerade bei
Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache ist Öffentlichkeit »die
einzige wirksame Kontrolle« (Bundesverfassungsgericht am 5. 11. 1975)
Dieses Buch sei den kritischen und unabhängigen
Journalisten in Deutschland gewidmet, die dazu beitragen, das Wort des
Bundesverfassungsgerichts mit Leben zu erfüllen.
Inhalt
Vorwort
Einleitung: Politikfinanzierung - Spiegel des Parteienstaates
1 Diäten, Diäten
Vorgeschichte
Das Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts und seine mißlichen
Folgen
2 Der hessische Diätenfall
Der »Geburtsfehler« von 1976
Der Coup von 1981
Das Februar-Gesetz von 1988
Verhöhnung der Öffentlichkeit
Der Landtag auf dem Rückzug
Der Landtag sichert seinen Status
Nachholbedarf im Bund?
3 Der Fall Hamburg
Der Gesetzentwurf vom 26. Juni 1991
Kritik und Reaktionen
Der Gesetzentwurf vom 30. Oktober 1991
Die Senatorenpension als Vorbild
Vom Wert eines einzigen Wortes
Das Camouflage-Gesetz von 1987
Scheitern des Abgeordnetengesetzes 1991 und
Rücknahme des Senatsgesetzes 1987
Ein merkwürdiger Prozeß
Die Camouflage der Camouflage durch den Parlamentarischen
Untersuchungsausschuß
Ausblick
4 Das saarländische Ministergesetz und
Oskar Lafontaine
Von Hamburg ins Saarland
Ministerversorgung wie im Schlaraffenland
Entwicklung der Ministerbezüge
Kritik und Reaktion
Die Oberbürgermeisterrente des Ministerpräsidenten
5 Die Minister anderer Bundesländer und
weitere
Amtsträger
Überblick über die Ministergesetze
anderer Bundesländer
Verschleppte Reform im Saarland
Erste Reformen in Hessen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz
Parlamentarische Staatssekretäre
Der Bundespräsident
6 Politische Beamte
Überblick
Wie es zu der üppigen Beamtenversorgung kam (Gesetzgebungsverfahren)
Fraktionsassistenten: Instrument zur Ausbeutung des Staates
Mißstände auch bei anderen politischen Beamten
7 Staatliche Parteienfinanzierung
Parteien
Fraktionen, Parteistiftungen und Abgeordnetenmitarbeiter
Parteienfinanzierungskommission 1993
Der Kampf um die Parteienfinanzierung
8 Auswertung der Erfahrungen und
institutionelle Vorschläge
Zusammenfassung der Erfahrungen
Entscheidung in eigener Sache
Mögliche Gegengewichte
Anhang
Die Ruhegehälter von Ministern und
Senatoren
in Bund und Ländern
Verzeichnis der Abkürzungen
Anmerkungen
Sach- und Personenregister
Vorwort
Wissenschaft muß sich auch einmischen. Das
wurde besonders deutlich bei den spektakulären
Politikfinanzierungsskandalen, die durch meine Untersuchungen aufgedeckt
wurden und Reformprozesse auslösten. Doch hat solch politiknahes
Arbeiten auch seinen Preis: Der Wissenschaftler, daran gewöhnt, seinen
Gegenstand nüchtern und distanziert zu analysieren, sieht sich, gerade
wenn er brisante Themen anpackt, plötzlich in den politischen Grabenkrieg
verstrickt und offenen Beschimpfungen ausgesetzt. Wer politische Mißstände
kritisch untersucht und dabei den Nerv trifft, wird, ob er will oder
nicht, von den dafür Verantwortlichen leicht als Gegner angesehen.
Denn der Ausweis der Unangemessenheit und Verfassungswidrigkeit einer
Regelung kommt einer Stellungnahme gegen sie gleich und setzt die
Initiatoren unter Zugzwang. Beruhen die Privilegien und Mißbräuche
auch noch auf parteiübergreifender Kungelei von Regierung und Opposition,
sieht sich, wer dies beim Namen nennt, mit allen Parteien zugleich
konfrontiert und wird unversehens als »Parteienkritiker« abgestempelt.
Auch wenn von Fall zu Fall Schauplätze und Protagonisten wechseln, so
laufen die Geschehnisse doch stets nach ähnlichem Muster ab, für welches
der Bundespräsident die zugespitzten Begriffe der Machtversessenheit und
Machtvergessenheit geprägt hat. Bürger und Öffentlichkeit sind
allerdings immer weniger gewillt, dies noch zu ertragen.
Politikverdrossenheit war das Wort des
Jahres 1992. Die Entwicklung, die dazu geführt hat, gibt Anlaß zu
großer Sorge. Mängel der Politikfinanzierung sind nur der äußere
Ausdruck von Mängeln und Politik insgesamt. Geht die Entwicklung
ungebremst so weiter wie in der Vergangenheit, entsteht die Gefahr, daß
die Unzufriedenheit sich völlig unkontrolliert Bahn bricht. Um so
wichtiger ist ein rechtzeitiges Gegenhalten, das an den richtigen, die
Demokratie fördernden und die Leistungskraft der Politik erhöhenden
Stellen ansetzt.
Hans Herbert von Arnim
Einleitung:
Politikfinanzierung - Spiegel des Parteienstaates
Die Finanzen sind für viele immer noch etwas
Geheimnisvolles, beinahe ein Tabu. Über Geld spricht man nicht. Das
hat historische Wurzeln. Der Idealismus des 18. Jahrhunderts
verachtete alles Finanzielle zutiefst. Jean Jacques Rousseau meinte gar,
Finanzen seien etwas für Sklaven, nicht für freie und aufgeklärte Bürger.
Die traditionelle »Finanzblindheit“ deutscher Intellektueller nimmt
noch zu, wenn es um die Bezahlung der politischen Akteure geht. Zum
idealistischen Erbe kommt dann die Scheu hinzu, sich mit den Interna der
»politischen Klasse“ zu befassen und sich mit dieser dabei möglicherweise
anlegen zu müssen.
In früheren Zeiten, vor dem Idealismus und Rousseau, hatte die
Wissenschaft keine falschen Berührungsängste. Der Satz »pecunia
nervus rerum“, Geld ist der Kern der öffentlichen Dinge, war unter
politischen Schriftstellern weithin anerkannt und stand seit dem
Mittelalter im Zentrum der Staatswissenschaften. Auch die Frage, wie
das Gemeinwesen seine politischen Führer entschädigen solle, gehörte für
politische Denker von Aristoteles bis Bentham zu den Grundfragen der
Politik. Sie verdient auch heute wieder unsere volle Aufmerksamkeit
- gerade auch in ihren Auswüchsen.
Hessen, Hamburg und das Saarland - diese Länder stehen stellvertretend für
den bedenkenlosen Umgang der politischen Klasse mit dem Geld der
Steuerzahler für ihre eigenen Zwecke. Während die normalen Bezüge
von Politikern in aller Regel nicht zu beanstanden sind, verbirgt sich in
den Aufwandsentschädigungen, Übergangsgeldern, Ruhestandsgehältern und
sonstigen Versorgungsregelungen der eigentliche Skandal. Vor den
Augen der Öffentlichkeit gut getarnt, hat sich die politische Klasse
finanzielle Privilegien von teilweise unglaublichem Umfang genehmigt.
Schon das Versteckspiel, das getrieben wurde, um solche Sonderregelungen
durchzusetzen, deutet darauf hin, daß etwas nicht stimmt. Häufig
wurden die Gesetze so überstürzt eingebracht, so gut in ein ganzes
Geflecht harmloser Regelungen eingewoben und so unverständlich
formuliert, daß selbst ein Großteil der Abgeordneten, die darüber zu
entscheiden hatten, nicht bemerkte (oder nicht bemerken wollte), was ihnen
hier zur Beschlußfassung vorgelegt worden war. Viele dieser Gesetze
sind in einem wahrhaft konspirativen Verfahren entstanden, bei dem sich
einige wenige verbündet hatten, um Regelungen zu allseitigem finanziellen
Vorteil an der Öffentlichkeit vorbei durchzusetzen.
Aber auch Abgeordnete, die Bescheid wußten, setzen sich regelmäßig
nicht zur Wehr, sondern zeigten immer wieder eine Art kollektive
Verantwortungslosigkeit. Sie fanden nichts dabei, ihre Zustimmung
auch zu maßlosen Regelungen zu geben, nur weil alle anderen auch ja dazu
sagten, obwohl sie nie und nimmer bereit gewesen wären, für derartige
Regelungen individuell-persönliche Verantwortung zu übernehmen.
Die Vogel-Strauß-Einstellung trat noch schärfer hervor, wenn doch einmal
einzelne Abgeordnete sich dem Sog der Masse und dem Druck der eigenen
Fraktion entzogen und aufrecht dagegen stimmten oder gar den Mut besaßen,
gegen ein mißbräuchliches Gesetz Verfassungsklage zu erheben.
Die Mängel der Politikfinanzierung sind deshalb so beängstigend, weil
sie weithin als Symptome und Erscheinungsformen von Mängeln der Politik
insgesamt und damit auch als wesentliche Ursache für die zunehmende
Politikverdrossenheit der Bürger angesehen werden - und das mit vollem
Recht. »Politikverdrossenheit" beruht keinesfalls nur auf mangelnder
Darstellungskunst der Politiker, wie diese immer wieder beschwichtigend äußern,
sondern auf handfesten Systemfehlern unserer politischen Ordnung: der Entmündigung
der Bürger, der Aufweichung der Gewaltenteilung, der beschränkten
Problemlösungskompetenz der Politik bei gleichzeitiger Tendenz der
politischen Klasse, die staatlichen Institutionen und Finanzen
auszubeuten. Daß diese Systemfehler, die sich gegenseitig bedingen
und verstärken, sich in der staatlichen Politikfinanzierung wie durch
eine Lupe vergrößert zeigen, ist der tiefere Grund, warum die Öffentlichkeit
neuerdings so empfindlich auf Auswüchse reagiert. In der
Politikfinanzierung kommt das Streben der politischen Klasse nach Macht
und Geld fast in klinischer Reinheit zum Ausdruck, und zwar nicht nur bei
der Durchsetzung von Privilegien, sondern auch bei ihrer Verteidigung
gegen Kritik.
Die Probleme sind jung. Bei Abfassung des Grundgesetzes gingen die
»Väter« des Grundgesetzes im Parlamentarischen Rat noch davon aus, die
Politik finanziere sich im wesentlichen aus privater Quelle.
Staatliche Mittel für Parteien und ihre Hilfsorganisationen erschienen
noch unvorstellbar. Heute beziehen die Parteien, Fraktionen und
Partei-»Stiftungen« in Deutschland die höchsten Zuschüsse der Welt.
Ist die staatliche Politikfinanzierung erst einmal etabliert, ist so
leicht kein Halten mehr. Politiker haben auf diesem Gebiet einen
besonderen Einfallsreichtum entwickelt: Sie haben die Staatsfinanzierung
der Parteien in Deutschland als erstem europäischen Land eingeführt und
sind nach ihrer Begrenzung durch das Bundesverfassungsgericht in die
Finanzierung der Fraktionen und der Parteistiftungen - ebenfalls eine
deutsche Erfindung - ausgewichen, was diesen Wachstumsraten wie im
Schlaraffenland beschert hat. Sollte diese Entwicklung in Zukunft so
weitergehen, würde sich das parlamentarische System leicht selbst
diskreditieren. Hat der Bürger erst das Gefühl, die politische
Klasse bediene sich aus der Staatskasse, so schwindet sein Vertrauen und
damit auch die Fähigkeit der politischen Führung, ihre Aufgaben noch
wahrzunehmen. Denn Vertrauen ist in der Demokratie die Basis für
jede Führung. Ist dieses erschüttert, kann ein Sturz ins Bodenlose
die Folge sein. Auch deshalb ist es so wichtig, die Mängel der
Politikfinanzierung rasch und durchgreifend zu beheben.
Die Begünstigten sitzen an den Schalthebeln der Macht, beherrschen die
Gesetzgebung und die öffentlichen Haushalte und entscheiden deshalb
selbst über die ihnen zufließenden staatlichen Mittel. Bei
Entscheidung des Parlaments in eigener Sache ist somit Öffentlichkeit »die
einzige wirksame Kontrolle«. Dieser Satz des
Bundesverfassungsgerichts ist diesem Buch nicht von ungefähr als Motto
vorangestellt. Die hier behandelten Fälle zeigen nämlich, daß
sich ohne öffentliche Diskussion und öffentlichen Druck rein gar nichts
bewegt, mit öffentlichem Druck aber alles in Bewegung geraten kann; das
gibt immerhin Hoffnung.
Bis vor kurzem erschöpfte sich die öffentliche Diskussion über
Politikfinanzierung in den Themen Abgeordnetendiäten und
Parteienfinanzierung. Der hessische und der Hamburger Diätenfall
haben gezeigt, zu welchen Auswüchsen eine parlamentarische
Selbstbedienung führen kann. Der Skandal zog immer weitere Kreise.
Es stellte sich heraus, daß auch in anderen Ländern Regierung und
Opposition einträchtig und unbemerkt von der Öffentlichkeit ganze
Versorgungsparadiese auch für Minister und andere Amtsträger geschaffen
hatten. Darüber hinaus werden in diesem Buch noch weitere, bisher
nicht öffentlich behandelte Bereiche durchleuchtet.
Auch Gesetze sind Menschenwerk und bei Ausschaltung der Kontrollen
offensichtlich nicht dagegen gefeit, gezielt zur Durchsetzung von grobem
Unrecht mißbraucht zu werden, eine in der Demokratie ganz neue, in diesem
Buch aber vielfach belegte Erfahrung. Bisher hatte man vorsätzliches
legislatives Unrecht eigentlich nur in Diktaturen für möglich gehalten.
Die Politikfinanzierung ist nicht alles, aber ohne ihre befriedigende
Ordnung ist alles nichts. Gelingt es nicht, sie unter Kontrolle zu
bringen, so besteht auch kaum Hoffnung auf eine Erneuerung der politischen
Ordnung insgesamt. Insofern könnte die Politikfinanzierung in der
Tat »zur Schicksalsfrage der modernen Demokratie werden«. Macht
korrumpiert, und absolute Macht korrumpiert absolut. Nach diesem
Satz Lord Actons bedürfen vor allem die politischen Parteien der
Kontrolle. Das Grundgesetz beschränkt sich noch darauf, ihre
Mitwirkung bei der politischen Willensbildung anzuerkennen, ohne ihnen
aber bisher wirksame Grenzen zu ziehen. Das kann - angesichts des
immer deutlicher werdenden grenzenlosen Hungers der politischen Klasse
nach Posten und Geld - nicht mehr länger hingenommen werden. Eine
staatliche Ordnung, die dem parteilichen Egoismus auf Kosten des
Gemeinwohls freien Lauf läßt und den Staat zur Beute freigibt, hat auf
Dauer keine Zukunft, zumal in einer Zeit, in der die Herausforderungen an
die Leistungsfähigkeit der staatlichen Gemeinschaft schlagartig wachsen.
(Die im gedruckten Text vorhandenen Fußnoten
konnten aus technischen Gründen nicht übernommen werden.)
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