Laufende Forschungsprojekte

Teilhabe behinderter Menschen an der Bürgergesellschaft in Asien und Europa: Eingliederung im Sozial- und Rechtsvergleich

Projekt in Zusammenarbeit mit dem Max-Planck-Institut für ausländisches und Internationales Sozialrecht, München

Projektverantwortliche: Prof. Dr. Bernd Baron von Maydell, München
                                  Prof. Dr. Rainer Pitschas, Speyer
                                  Dr. Bernd Schulte, München

Laufzeit:                  2001 - 2003
Projektbearbeiter:     Verschiedene

I. Projektziel/Erkenntnisinteressen für die dtsch. Behindertenpolitik
1.
In der Bundesrepublik Deutschland ist das neue Behindertenrecht (SGB IX) in erster Linie Rehabilitationsrecht. Der Gesetzgeber war bemüht, für Menschen mit Behinderungen mehr als bisher ein selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen. Zu diesem Zweck hat er drei Kernelemente der Situationsoptimierung ausgewählt: (1) Verbesserung der Integration behinderter Menschen in den ersten Arbeitsmarkt; (2) Erweiterung der Selbstbestimmung durch die Eröffnung von Wunsch- und Wahlleistungen bei Einrichtung persönlicher Budgets; (3) Abbau bürokratischer Hindernisse beim Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherung.

Entgegen den politischen Ankündigungen ist jedoch kein Paradigmawechsel in der Behindertenpolitik gelungen. Das SGB IX bleibt im wesentlichen rehabilitationsorientiert; es trägt in nur geringem Umfang zur Teilhabe und dadurch Integration von Menschen mit Behinderung an der Bürgergesellschaft bei. Das neue Recht verfehlt auf diese Weise die angestrebte umfassende Eingliederung behinderter Bürger in die gegenwärtige und zukünftige Gesellschaft.

2.
Wie aber sähe Teilhabe aus? Der Ausgangspunkt für eine entsprechende Antwort ist einerseits die Konturierung des verfassungsrechtlichen Behindertenbegriffs für Deutschland. Dieser ist vorrangig dahingehend zu verstehen, dass eine Behinderung den Betroffenen nicht daran hindern darf, ein Leben nach eigenen Wünschen und Vorstellungen zu führen. Die hierzu zentrale Aussage des Art. 3 III 2 GG geht deshalb als Verfassungsdirektive in die Richtung, die politische Sorge (und das Recht) für Behinderte im Sinne von Chancengleichheit auszuformen. Für betroffene Menschen - Kinder, Jugendliche, Familie, Senioren ("Lebenslagen-Konzept") - bedeutet dies, dass jedenfalls grundsätzlich ein objektiv-rechtlicher Anspruch darauf besteht, in den individuellen Begabungen, Aussichten, Möglichkeiten optimal gefördert zu werden. Dem korrespondiert eine verfassungsrechtliche Bewirkenspflicht.

Der verfassungsrechtliche Behindertenbegriff vermittelt somit – teilweise in striktem Gegensatz zum asiatischen Verständnis – unter dem deutschen Grundgesetz einerseits die Förderung durch ein Leistungsgesetz für Behinderte. Andererseits ist ein Gleichstellungs- bzw. Antidiskriminierungsgesetz gefordert. Schließlich geht es darum, gesellschaftliche Barrieren zu beseitigen, d. h. Mindeststandards für die gleichgestellte Bewältigung von Lebenslagen (Schule und Ausbildung in der Jugend, Arbeit und Beruf von Berufstätigen, Alterszeit bei Senioren u. a. m.) zu schaffen. Darüber hinaus und viertens ist eine gesellschaftliche Infrastruktur anzustreben, in der die Möglichkeiten der Biogenetik und Neuen Medizin nicht gegen voraussichtliche oder eingetretene Behinderungen gewendet werden.

3.
Bei alledem ist allerdings immer auch die Frage zu stellen, ob ein entsprechendes „Recht“ auf nationaler und ggf. harmonisierend wirkender europäischer Ebene überhaupt die Teilhabe behinderter Menschen an der Bürgergesellschaft effektiv herbeiführen kann. In der Wirkperspektive scheint es mir unerlässlich, nach entsprechenden Werteorientierungen in Gesellschaften, kulturellen Grundlagen alternativer Teilhabepolitiken oder auch nach Einstellungen und Präferenzen in fremden Gesellschaften unter andersartigen ökonomischen, familienpolitischen etc. Rahmenbedingungen zu fragen. Dies bedingt einen entsprechenden Sozial- und Rechtsvergleich. In der Konsequenz seiner Ergebnisse wäre anzustreben, die Teilhabe behinderter Menschen an der deutschen und europäischen Zivilgesellschaft entsprechend zu gestalten bzw. und umgekehrt deutsche und europäische Lösungen zur Politikgestaltung an andere Staaten heranzutragen. Die Sozialentwicklungspolitik erfährt darin einen spezifischen Auftrag.

Dies gilt auch für die Beiträge der Sozialbürokratie bzw. der Verwaltungszusammenarbeit. Sozialverwaltungen als „Dienstleistungs-Betriebe“ bei der Eingliederung und Rehabilitation unter Wettbewerbs- und Kundenaspekten zu betrachten, führt bei Behinderungslagen kaum weiter. Schon die ambulante Rehabilitation begegnet insofern Einschränkungen, weil es um „Lernen“ geht. Lösungen in anderen Kontinenten zu dieser Problematik könnten dagegen weiterführen.

II.  Sozial- und Rechtsvergleich mit den ASEM-Staaten
1.
Um das skizzierte deutsche Erkenntnisinteresse gezielt zu verwirklichen, bedarf es zunächst einer Bestandsaufnahme der Situation von Menschen mit Behinderung in verschiedenen Regionen der einen Welt. Hierbei bietet sich als Vergleichsregion vor allem Asien an. Denn einerseits ergibt sich für den europäischen Betrachter der Eindruck, dass in Asien im Vergleich zu Europa das Behindertenrecht weniger entwickelt ist. Es wird zu überprüfen sein, ob dieser Eindruck zutrifft und ggf. für welche asiatischen Staaten und dann warum. Die Antworten auf diese Fragen, die vor allem im vorrechtlichen Raum liegen dürften, helfen die eigentlichen Voraussetzungen eines effektiven Leistungs-, Gleichstellungs- und Antidiskriminierungs- sowie Infrastrukturrechts für behinderte Menschen in Deutschland, kurz: Integrationsrechts, herauszuarbeiten.

Die Orientierung an Asien liegt darüber hinaus und andererseits im sozialpolitischen Interesse des Arbeitssektors zum „ASIA-EUROPE Meeting“ (ASEM). Allerdings dürfte zusätzlich ein Vergleich mit den USA von Nutzen sein. Dort bildet Eingliederung keine vorwiegend staatliche Aufgabe, sondern eine solche individueller Selbstverantwortung (unter Einbezug der Familien) sowie betrieblicher Sozialanstrengungen.

Für Europa stellt sich überdies die Aufgabe, in ausgewählten europäischen Staaten, nämlich für Deutschland, Niederlande, Dänemark, Großbritannien, Polen, Ungarn und Tschechien die vorrechtliche und rechtliche Lage der Eingliederung herauszuarbeiten. Daneben ist der übergeordnete Bereich einer rechtsförmigen Europäischen Behindertenpolitik in den Blick zu nehmen.

2.
Auf der Forschungskonferenz der Projektpartner, des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Sozialrecht und der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften, wurde vom 29.09. bis 01.10.2001 eine erste Bestandsaufnahme i.S. des voraufgehend skizzierten Erkenntnisinteresses versucht. Sie hatte sich an folgenden Kriterien zu orientieren: (1) Integration in Arbeit und Beruf; (2) Selbstbestimmung und Familie; (3) bürokratische Hemmnisse im Zugang zu Sozialleistungen; (4) die Rolle des Rechts für Menschen mit Behinderung. Den Entwicklungsrahmen dieser Fragestellungen gibt die Verbindung mit der jeweiligen Sozialstaatsentwicklung vor, z. B. im Hinblick auf die Alterssicherung von Behinderten oder auch die Nachbarschaft von Pflege und Betreuung. Selbstverständlich gehört in diesen Kontext auch die Rahmengebung durch das Bildungssystem, die Urproduktion sowie durch die Industrie- bzw. Dienstleistungsproduktion.

Die nachfolgend abgedruckten Beiträge auf der Konferenz vermitteln die Vielfalt der Politikansätze. Sie kennzeichnen zugleich knapp, aber richtungsweisend die Herausforderungen, vor denen die jeweiligen Bezugsstaaten in ihrer Sozialpolitik künftig stehen.

3.
Der Bestandsaufnahme von Eingliederung im Sozialvergleich ist die gleichzeitige Verbindung von gesellschaftlichen mit staatlichen Antworten auf die bezeichneten Bedarfslagen eigentümlich. Verantwortungspartnerschaft in kooperativer Sozialverantwortung ist der Begriff dafür. Aus gesellschaftlicher Perspektive zeigt sich hierzu häufig ein verstärktes Engagement der Familien bzw. caritativer Organisationen („Dritter Sektor“). Für Asien ist indes mehr oder weniger ebenso kennzeichnend, dass nach und nach die gesellschaftlichen Kräfte zur Verwirklichung der Teilhabe behinderter Menschen an der Bürgergesellschaft erlahmen. Verantwortlich hierfür zeichnen der Wertewandel in diesen Gesellschaften, der wachsende Verfall der Familienbindungen und auch die zunehmende „Ökonomisierung“ der Lebensperspektive. Über kurz oder lang, so lautet eine meiner Thesen, werden asiatische Gesellschaften neue Antworten auf die Notwendigkeit der Eingliederung behinderter Menschen in die Zivilgesellschaft finden müssen.

Dann bleibt ggf. die Suche nach staatlichen Antworten. Dort, wo – wie etwa in Japan – der Sozialstaat noch keine eigene verfassungsrechtliche Ausformung erfahren hat, fällt die Organisation staatlicher Reaktionen schwerer als in Gesellschaften, die über ein sozialstaatliches Fundament verfügen. Aber auch in diesen zeigt sich die Erosion staatlicher Sozialpolitik und der Rückverweis auf individuelle bzw. familiäre Verantwortung. In der Konsequenz dessen wird die Stellung der Behinderten in der sozialen Sicherung überall prekär. Wo also liegen die geeigneten staatlichen Reaktionen der Zukunft?

4.
Einen Ausweg mag vor allem die gesellschaftliche Aktivierung des Behindertenrechts in den verschiedenen Staaten geben. Zu ihrer Unterstützung gilt es, den Schutz von Menschen mit Behinderung durch ein spezifisches Recht und Bürgerengagement in den einzelnen Staaten in den Blick zu nehmen. Ebenso interessant scheint mir zu sein – und weiterführend für Deutschland und Europa -, wie die zukünftige Rechtsentwicklung aussehen wird. Dies ist vor allem eine (vorrechtliche) Frage danach, wie der normative Behindertenbegriff zukünftig in den verschiedenen Staaten ausgestaltet werden wird, also nach dem Verständnis der Tragweite rechtlicher Teilhabe an der Bürgergesellschaft durch Prävention und rechtliche Hilfen zur Bewältigung der jeweiligen Lebenslage von Individuen.

III.        Methodische Aspekte
1.
In der oben beschriebenen ersten Konferenz („Vorkonferenz“) wurde das Thema der Teilhabe behinderter Menschen an der Bürgergesellschaft unter der Perspektive ihrer Eingliederung in soziale und rechtliche Lebensräume zur Vertiefung des Forschungsansatzes behandelt. Dementsprechend waren die Fragestellungen an das Forschungsprojekt zu präzisieren und dessen Strukturen zu erarbeiten. Hierzu bedurfte es der Erstattung von Landesberichten, wobei jeweils ein Berichterstatter länderweise tätig wurde. 

2.
In einer weiteren vorbereitenden Konferenz sind im Jahr 2002 ausgewählte Staatenvertreter zur Entwicklung eines Fragebogens und zu Berichten aus relevanten Berichtssektoren vertieft zusammengekommen. Aus Asien waren vor allem die ostasiatischen Staaten sowie Vietnam und Indien zu untersuchen. Die im Vergleich dazu heranzuziehenden europäischen Staaten wurden bereits benannt. Zusätzlich ist ein Berichterstatter für die USA benannt worden. Ein Berichterstatter für Brasilien als dem bevölkerungsreichsten Staat des südamerikanischen Kontinents war auf der Konferenz nicht vertreten.

3.
Im Jahr 2003 müsste daran eine mehrtägige Hauptkonferenz als Gesprächsforum der Forschungsarbeit anschließen.

IV. Veröffentlichungen
Im Rahmen der ersten Konferenz wurde folgende Publikation erstellt:
Rainer Pitschas/Bernd Baron von Maydell/Bernd Schulte (Hrsg.):
"Teilhabe behinderter Menschen an der Bürgergesellschaft in Asien und Europa - Eingliederung im Sozial- und Rechtsvergleich", Speyerer Arbeitsheft Nr.141, Speyer 2002.

Eine erste Zwischenbilanz wurde in Buchform nach der zweiten Konferenz 2002 in Berlin erstellt. 
Bernd Baron von Maydell/Rainer Pitschas/Bernd Schulte (Hrsg.):
"Behinderung in Asien und Europa im Politik- und Rechtsvergleich", Baden-Baden 2003.

Stand: 31.03.2006